ตลาดคาร์บอน: กลไกในการลดก๊าซเรือนกระจก?

วันที่ 14 ม.ค. 2565 เวลา 05:13 น.
ตลาดคาร์บอน: กลไกในการลดก๊าซเรือนกระจก?
การลดปริมาณคาร์บอนในสังคมไทยต้องมีแรงจูงใจ เพื่อให้ถึงเป้าหมายที่จะลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้ได้ในอัตราร้อยละ 20 ภายในปี 2570

คอลัมน์ ทันเศรษฐกิจ โดย...ศาสตราจารย์ ดร.ธีระพงษ์ วิกิตเศรษฐ คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ, รองศาสตราจารย์ ดร.วิชิต หล่อจีระชุณห์กุล คณะสถิติประยุกต์, ศาสตราจารย์ ดร.จิราวัลย์ จิตรถเวช คณะสถิติประยุกต์สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (NIDA)www.econ.nida.ac.th

หลังจากการประชุมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศสมัยที่ 26 ที่ประเทศสกอตแลนด์ (COP26) ได้สิ้นสุดลง เมื่อวันที่ 12 พฤศจิกายน 2564 กลุ่มผู้เชี่ยวชาญที่ได้ติดตามการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (CAT) ได้พิจารณาเป้าหมายการลดปริมาณคาร์บอนที่แต่ละประเทศได้นำเสนอในที่ประชุม และได้ประมาณการว่า เป้าหมายที่ได้นำเสนอจะทำให้อุณหภูมิโลกเพิ่มขึ้นประมาณปีละ 2.1องศาเซลเซียส ซึ่งยังสูงกว่าอัตราการเพิ่มปีละ 1.5 องศาเซลเซียส ที่ผู้เชี่ยวชาญได้ประมาณว่าเป็นอัตราการเพิ่มของอุณหภูมิที่เหมาะสมในการแก้ปัญหาโลกร้อน (Thai pledges undermining climate push. HTTPS://WWW.BANGKOKPOST.COM/THAILAND/GENERAL/2219231/THAI-PLEDGES-UNDERMINING-CLIMATE-PUSH)

นายกรัฐมนตรี พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ซึ่งเป็นตัวแทนของประเทศไทย ได้นำเสนอเป้าหมายของประเทศไทยในที่ประชุม COP26 ที่สรุปได้ว่า ประเทศไทยมีเป้าหมายที่จะลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้ได้ในอัตราร้อยละ 20 ภายในปี 2570 ในบทความนี้ ผู้เขียนจะไม่วิจารณ์ว่า เป้าหมายในการลดปริมาณคาร์บอนที่ประเทศไทยได้นำเสนอในการประชุม COP26 เป็นเป้าหมายที่จะบรรลุได้หรือไม่ แต่จะนำเสนอการใช้กลไกทางตลาดที่จะเป็นตัวช่วยให้เกิดการลดปริมาณคาร์บอนลงได้ในสังคมไทยอย่างเป็นรูปธรรม

การลดปริมาณคาร์บอนในสังคมไทยต้องมีแรงจูงใจ

กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และกระทรวงพลังงาน เป็นเจ้าภาพหลักในการบริหารจัดการเรื่องการลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพื่อลดปริมาณคาร์บอนในประเทศไทย ได้มีการบรรจุเรื่องของการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศภายใต้กรอบแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 โดยกำหนดให้การลดระดับคาร์บอนในสังคมเป็นเป้าหมายที่สำคัญอย่างหนึ่ง และได้มีการจัดทำแผนแม่บทเพื่อการมุ่งสู่ความเป็นกลางทางคาร์บอนภาคพลังงานเป็นภาคที่ทำให้เกิดก๊าซเรือนกระจกมากที่สุดจากการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล การใช้พลังงานหมุนเวียนเพื่อทดแทนเชื้อเพลิงฟอสซิลจึงเป็นแนวทางสำคัญในการลดก๊าซเรือนกระจก ซึ่งแผนแม่บทในการลดปริมาณคาร์บอนมีรายละเอียดที่มีความซับซ้อน เมื่อพิจารณาจากมุมมองในเชิงธุรกิจ ผู้ผลิตที่ทำให้เกิดปริมาณคาร์บอนในสังคมจะไม่มีแรงจูงใจในการควบคุมปริมาณคาร์บอนจากกระบวนการผลิตให้ได้ตามมาตรฐาน เนื่องจากการควบคุมทำให้ต้นทุนการผลิตของเขาเพิ่มขึ้นและกำไรของธุรกิจลดลง กลไกในการสร้างแรงจูงใจเพื่อให้ผู้ผลิตควบคุมปริมาณคาร์บอนตามมาตรฐานที่กำหนดในสังคมไทยที่มี “ความเป็นธรรม” จึงเป็นแนวทางที่ควรได้รับการพิจารณา

ในปัจจุบัน รัฐบาลได้ใช้มาตรการทางภาษีและการอุดหนุนในการส่งเสริมให้มีการใช้พลังงานหมุนเวียนเพื่อทดแทนการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลในการผลิต การใช้ระบบ Adder ในภาคไฟฟ้าเป็นตัวอย่างของมาตรการที่สร้างแรงจูงใจให้ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนใช้พลังงานหมุนเวียนเป็นเชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้า โดยให้การอุดหนุนต่อหน่วยไฟฟ้าที่ผลิตได้ตามประเภทของพลังงานหมุนเวียนที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้า ผู้ที่รับภาระในการอุดหนุนการใช้พลังงานหมุนเวียนในระบบ Adder คือผู้ใช้ไฟฟ้าที่ต้องรับภาระในรูปแบบของอัตราค่าไฟฟ้าที่สูงขึ้นโดยผ่านกลไก FT ในโครงสร้างอัตราค่าไฟฟ้า

สังเกตได้ว่า ผู้ใช้ไฟฟ้าในประเทศไทย ซึ่งไม่ได้เป็นผู้ที่ทำให้เกิดคาร์บอนในสังคมจากการผลิตไฟฟ้า ต้องรับภาระการอุดหนุนภายใต้ระบบ Adder แต่ถ้าเราเปลี่ยนแนวคิดใหม่ในการสร้างแรงจูงใจในการใช้พลังงานหมุนเวียน โดยกำหนดให้ผู้ผลิตไฟฟ้าที่สามารถควบคุมปริมาณคาร์บอนได้ตามมาตรฐาน ได้รับค่าตอบแทนตามปริมาณคาร์บอนที่ต่ำกว่ามาตรฐาน แต่ให้ผู้ผลิตไฟฟ้าที่มีปริมาณคาร์บอนเกินมาตรฐานเป็นผู้รับภาระ แทนที่จะให้เป็นภาระของผู้ใช้ไฟฟ้า ก็จะทำให้กลไกในการควบคุมปริมาณคาร์บอนในสังคมมีความเป็นธรรมมากขึ้น

การจัดตั้งตลาดคาร์บอนเป็นกลไกในการนำแนวคิดดังกล่าวไปปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรม เมื่อมีการกำหนดปริมาณคาร์บอนขั้นต่ำในการผลิตไฟฟ้าตามมาตรฐานสากล และให้ผู้ผลิตไฟฟ้าที่สามารถควบคุมปริมาณคาร์บอนได้ต่ำกว่ามาตรฐาน ซึ่งเรียกว่าคาร์บอนเครดิต เสนอขายคาร์บอนเครดิตให้กับผู้ผลิตที่มีปริมาณคาร์บอนสูงกว่ามาตรฐาน ผู้ผลิตที่มีคาร์บอนสูงกว่ามาตรฐานมีทางเลือกหลักอยู่สองทาง ทางเลือกแรกคือ ลงทุนในการปรับกระบวนการผลิตเพื่อลดปริมาณคาร์บอนให้ได้ตามมาตรฐาน และทางเลือกที่สองคือ ซื้อคาร์บอนเครดิตในตลาดคาร์บอนในปริมาณจากการผลิตของเขาที่สูงกว่ามาตรฐาน ซึ่งเปรียบเสมือนการซื้อสิทธิ์ในการปล่อยคาร์บอนในปริมาณที่สูงกว่ามาตรฐาน เขาจึงมีอิสระที่จะใช้ทางเลือกใดก็ได้ ที่มีค่าใช้จ่ายต่ำที่สุด ตลาดคาร์บอนจึงเป็นกลไกทางตลาดในการควบคุมปริมาณคาร์บอนในสังคมให้อยู่ในระดับมาตรฐาน การจัดตั้งตลาดคาร์บอนไม่ใช่แนวคิดใหม่ ได้มีการจัดตั้งตลาดคาร์บอนในหลายประเทศ การซื้อขายคาร์บอนเครดิตระหว่างรัฐแคลิฟอร์เนียในประเทศสหรัฐอเมริกากับรัฐในประเทศแคนาดา และการซื้อขายคาร์บอนเครดิตระหว่างกลุ่มประเทศในยุโรป ที่มีการซื้อขายคาร์บอนเครดิตมานานกว่า 10 ปี เป็นตัวอย่างของการซื้อขายคาร์บอนเครดิตในตลาดคาร์บอน ในการประชุม COP26 การซื้อขายคาร์บอนเครดิตระหว่างนานาประเทศ เป็นหัวข้อสำคัญข้อหนึ่งที่ได้มีการแลกเปลี่ยนข้อคิดเห็นในที่ประชุมภายใต้ส่วนของการประชุมที่เรียกว่า article 6 ซึ่งเป็นการประชุมในประเด็นของความโปร่งใสของการซื้อขายคาร์บอนเครดิต ความรับผิดชอบในการตรวจสอบคาร์บอนเครดิตที่จะนำมาซื้อขายในตลาด ผลกระทบของตลาดคาร์บอนต่อการลดการปล่อยปริมาณคาร์บอน และแนวทางในการขยายตลาดคาร์บอนระหว่างนานาประเทศ (global carbon market)

ประเทศจีนเป็นตัวอย่างล่าสุดของประเทศที่ได้เริ่มจัดตั้งตลาดคาร์บอนสำหรับการซื้อขายคาร์บอนเครดิตในภาคไฟฟ้า โดยใช้เวลาเตรียมการประมาณ 3 ปี การซื้อขายคาร์บอนเครดิตในตลาดคาร์บอนจีนได้เริ่มขึ้นเป็นครั้งแรกเมื่อเดือนกรกฎาคม 2564 (China’s Giant Carbon Market to Start Trading This Week. Bloomberg News July 13, 2021, 3:30 AM EDT updated on July 13, 2021, 4:26 AM EDT) ขนาดของตลาดคาร์บอนในภาคไฟฟ้าครอบคลุมโรงไฟฟ้ากว่า 2 พันแห่ง และจีนมีแผนที่จะขยายตลาดคาร์บอนให้ครอบคลุมภาคอุตสาหกรรมและภาคอื่นๆ ในอนาคต

การจัดตั้งตลาดคาร์บอนในประเทศไทย

การจัดตั้งตลาดคาร์บอนในประเทศไทยน่าจะได้รับการพิจารณาให้เป็นนโยบายระดับชาติ โดยเริ่มจากการจัดตั้งตลาดในภาคไฟฟ้าเป็นแห่งแรก ตลาดคาร์บอนมีองค์ประกอบในหลายมิติที่ต้องพิจารณาในกระบวนการจัดตั้ง เพื่อให้ตลาดเป็นที่ยอมรับจากสังคมไทยและจากต่างประเทศ องค์ประกอบที่สำคัญของตลาดคาร์บอนคือระบบการรวบรวมความต้องการของการเสนอซื้อและเสนอขายคาร์บอนเครดิตของผู้ที่เกี่ยวข้อง ในลักษณะเดียวกันกับการเสนอซื้อเสนอขายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ ซึ่งจะทำให้เกิดการจับคู่การซื้อขายในราคาที่กำหนดโดยกลไกตลาด องค์ประกอบนี้จะต้องมีระบบที่มีความโปร่งใส มีมาตรการในการตรวจสอบที่ชัดเจน อีกองค์ประกอบที่สำคัญของตลาดคาร์บอนคือระบบการตรวจสอบปริมาณคาร์บอนเครดิตที่จะนำมาซื้อขายในตลาดคาร์บอน ซึ่งต้องเป็นไปตามมาตรฐานสากลที่มีความโปร่งใสทั้งทางด้านของเทคนิคการตรวจสอบและระบบการจัดการ

การจัดตั้งตลาดคาร์บอนในภาคไฟฟ้าที่ได้มาตรฐานในระดับสากล จะเป็นกลไกสำคัญในการควบคุมปริมาณคาร์บอนในภาคไฟฟ้าได้อย่างเป็นรูปธรรม จากปริมาณคาร์บอนเครดิตที่มีการซื้อขายในตลาดที่ช่วยสะท้อนให้เห็นปริมาณคาร์บอนในสังคมที่ลดลง และยังทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในโครงสร้างอัตราค่าไฟฟ้าที่มีความเป็นธรรมมากขึ้น เนื่องจากการจัดตั้งตลาดคาร์บอนสามารถทดแทนระบบ Adder จึงไม่ต้องมีองค์ประกอบของ Adder ในโครงสร้างอัตราค่าไฟฟ้าอีกต่อไป การนำองค์ประกอบ Adder ออกจากโครงสร้างอัตราค่าไฟฟ้าจะทำให้ภาระค่าไฟฟ้าของผู้ใช้ไฟฟ้าลดลง