กระตุ้นเศรษฐกิจบนฐานการใช้จ่าย

คอลันน์ ทันเศรษฐกิจ โดย...ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข ศูนย์ศึกษาพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (NIDA)www.econ.nida.ac.th; [email protected]

การสร้างหรือการกระตุ้นให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจที่อยู่บนฐานของการบริโภคพึ่งพาการใช้จ่ายที่เกิดขึ้นในระบบเศรษฐกิจทั้งจากประชาชนในประเทศ ภาคเอกชน ภาครัฐ และผู้เดินทางจากต่างประเทศ เป็นเครื่องจักรในการขับเคลื่อนให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่ยืนอยู่บนความสุ่มเสี่ยงหลายประการด้วยกันและไม่มีความยั่งยืน โดยปกติ กลไกการทำงานของระบบเศรษฐกิจไม่ได้เริ่มต้นจากการบริโภคหรือการใช้จ่าย การใช้จ่ายของหน่วยทางเศรษฐกิจ (Economic Unit) โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาคครัวเรือนเกิดจากการมีรายได้ คือครัวเรือนสามารถสร้างรายได้จากการใช้ทรัพยากรการผลิตในการสร้างมูลค่าเพิ่ม มูลค่าเพิ่มที่ถูกสร้างขึ้นเป็นรายได้ของครัวเรือนในรูปของผลตอบแทนของปัจจัยการผลิตที่ถูกใช้ไป เช่น ครัวเรือน หรือผู้ผลิต ใช้ปัจจัยการผลิตในการผลิตสินค้าชนิดหนึ่งที่เป็นความต้องการของตลาด เมื่อขายสินค้าที่ผลิตไป ครัวเรือนได้รายได้จากการขายสินค้านั้น ถ้าครัวเรือนไม่ได้เป็นผู้ผลิต แต่ใช้ทรัพยากรที่ตนมี (เช่น แรงงาน ทุน ฯลฯ) ไปในการผลิตให้กับผู้ประกอบการในภาคธุรกิจหรือผู้ผลิต ก็จะได้รับผลตอบแทนของปัจจัยการผลิตที่ถูกใช้ไป

ดังนั้น ผลตอบแทนที่ได้จึงเป็นรายได้ของครัวเรือนหรือผู้เป็นเจ้าของปัจจัยการผลิตนั้น เมื่อสามารถมีรายได้แล้ว ครัวเรือนจึงจะตัดสินใจว่าจะใช้รายได้นั้นเพื่อการบริโภค (ตอบสนองต่อความต้องการ) ในปัจจุบัน หรือเพื่อการบริโภคในอนาคต (การออม) การตัดสินใจใช้จ่ายเพื่อการบริโภคจึงเป็นความต้องการที่เกิดขึ้นอยู่แล้วเป็นปกติเมื่อครัวเรือนสามารถสร้างรายได้ขึ้นมาได้ หรืออาจจะกล่าวได้ว่าครัวเรือนสร้างรายได้เพื่อให้สามารถนำมาใช้จ่ายในการตอบสนองต่อความต้องการของตน และแท้จริงแล้วปัญหาสำหรับการตัดสินใจใช้จ่ายจึงอยู่ที่การสร้างรายได้มากกว่าการบริโภค เพราะครัวเรือนยังมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายแม้จะมีรายได้ไม่เพียงพอต่อการใช้จ่าย ในกรณีนั้นก็จะมีการก่อหนี้ขึ้น ซึ่งเท่ากับว่าเป็นการโอนการบริโภคที่จะเกิดขึ้นในอนาคตมาเป็นการบริโภคในปัจจุบันก่อน โดยหวังว่าในอนาคตจะสร้างรายได้ได้มากเพียงพอที่จะชดเชยค่าใช้จ่ายในอนาคตที่โอนมาใช้จ่ายก่อนในปัจจุบัน การกระตุ้นการบริโภคในแง่ของนโยบายจึงเป็นมาตรการที่น่าจะได้มีการดำเนินการในช่วงที่ไม่ปกติ เพื่อเป็นการบรรเทาความเดือดร้อนจากการขาดรายได้มากกว่าการใช้เพื่อเป็นเครื่องมือในการกระตุ้นให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่ภาครัฐ (ผู้ดำเนินมาตรการในการส่งเสริมการบริโภค) ยังมีงบประมาณขาดดุลและต้องอาศัยการกู้ยืมมาใช้จ่ายในมาตรการกระตุ้นการบริโภค

อีกเหตุผลหนึ่งที่รัฐอาจจะมีมาตรการเพื่อการส่งเสริมการบริโภคคือ ในสถานการณ์ที่เศรษฐกิจชะลอตัว หรือถดถอยจนมีผลกระทบต่อความเชื่อมั่นในการใช้จ่ายปกติ เช่น ไม่แน่ใจว่าเศรษฐกิจจะชะลอตัวนานแค่ไหน เมื่อไหร่จะฟื้น ครัวเรือนจะมีงานทำหรือไม่ รายได้มีความมั่นคงเพียงใด ฯลฯ ซึ่งถ้าครัวเรือนขาดความมั่นใจ ก็จะปรับลดการใช้จ่ายลง (แม้รายได้อาจจะยังไม่ลดลง สำหรับครัวเรือนที่มีรายได้ลดลง จำเป็นหรือถูกบังคับให้ลดการใช้จ่ายเพื่อการบริโภคลงอยู่แล้ว) การดำเนินมาตรการกระตุ้นทางด้านการบริโภคบนพื้นฐานเหตุผลข้อนี้ มีประเด็นที่น่าสังเกตอย่างน้อย 2 ประการคือ

(1) ในช่วงที่เศรษฐกิจมีการขยายตัวต่ำ หรือถดถอย เป็นเรื่องปกติอยู่แล้วที่ครัวเรือน (ที่มีการบริหารจัดการทางการเงินที่ดี) จะได้ตระหนักถึงความเสี่ยงต่อความมั่นคงทางรายได้ที่เพิ่มขึ้น และมีการปรับตัวโดยตัดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็นออกไปก่อน เรียกว่าระมัดระวังการใช้จ่าย ตัดลดทอนค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็นออกไปก่อน หรือประหยัดมากขึ้น ซึ่งก็เป็นเรื่องดีที่เราอยากมีอยากเห็นในระบบเศรษฐกิจไทย

และ (2) การกระตุ้นการบริโภคเพื่อสนับสนุนให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ที่อยู่บนสมมติฐานว่า เมื่อมีการใช้จ่ายก็จะทำให้เกิดการผลิตเพิ่มขึ้นและทำให้เศรษฐกิจเติบโตได้ เป็นมาตรการที่มีประสิทธิภาพในการกระตุ้นเศรษฐกิจได้ต่ำ ทั้งนี้เพราะการส่งเสริมให้เกิดการบริโภคไม่ได้เป็นเงื่อนไขเดียวของการตัดสินใจของผู้ผลิตว่าจะผลิตเพิ่มขึ้นหรือไม่ เงื่อนไขที่สำคัญกว่าคือ ผู้ผลิตเห็นว่าแนวโน้มข้างหน้าเศรษฐกิจจะมีการเติบโตได้อย่างไร หรือความเชื่อมั่นต่อการฟื้นฟูหรือการเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นปัจจัยที่มีน้ำหนักความสำคัญมากกว่า ถ้าผู้ผลิตเห็นว่าความต้องการสินค้าที่เพิ่มขึ้นนั้น เป็นเพียงการเพิ่มขึ้นชั่วคราวจากการส่งเสริมของภาครัฐ ผู้ผลิตก็ยังจะไม่ตัดสินใจเพิ่มการผลิต เพิ่มการจ้างงาน เพิ่มกิจกรรมทางเศรษฐกิจอย่างที่ผู้ดำเนินนโยบายคาดหวังว่าอยากจะให้เกิดขึ้น ดังนั้น นโยบายกระตุ้นการบริโภคจึงเป็นเพียงจุดเริ่มต้น และจำเป็นต้องมีนโยบายที่ชัดเจนที่จะสร้างความเชื่อมั่นทางเศรษฐกิจให้กับผู้ประกอบการในระบบเศรษฐกิจด้วย

การฟื้นฟูเศรษฐกิจโดยใช้ฐานการใช้จ่าย (Expenditure Based) ซึ่งรัฐใช้นโยบายส่งเสริมและอุดหนุนให้เกิดการใช้จ่ายในระบบเศรษฐกิจโดยคาดหวังว่าการดำเนินนโยบายในลักษณะดังกล่าวจะสนับสนุนให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจ เปรียบเสมือนกับการต่อไฟฟ้าลัดวงจร ซึ่งจะดำเนินการต่อเนื่องเป็นระยะเวลานานไม่ได้เพราะจะเป็นภาระทางการคลังต่องบประมาณภาครัฐ หรือถ้ามีการกระตุ้นทางการคลังในขนาดที่ใหญ่มาก ก็จะก่อให้เกิดความร้อนแรงของเศรษฐกิจจนทำให้เกิดแรงกดดันเงินเฟ้อขึ้น (อย่างเศรษฐกิจสหรัฐฯ) โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกระตุ้นให้เกิดการใช้จ่ายในกลุ่มสินค้าหรือบริการที่มีความจำเป็นต่อการดำรงชีพน้อยกว่า หมายถึง เป็นกลุ่มของสินค้าหรือบริการที่ผู้บริโภคจะมีการใช้จ่ายเมื่อสามารถสร้างรายได้ได้มากและเพียงพอ สินค้าหรือบริการเหล่านี้มักจะถูกตัดออกไปจากรายการการใช้จ่ายของครัวเรือนก่อนในลำดับต้นเมื่อรายได้ของครัวเรือนได้รับผลกระทบ ในสาขาการท่องเที่ยว การลดลงของรายได้จากการระบาดของโควิด-19 จึงทำให้จำนวนนักท่องเที่ยว (ทั้งภายในประเทศและจากต่างประเทศ) ลดลงอย่างมาก

การใช้นโยบายทางการคลังด้วยมาตรการอุดหนุนการใช้จ่ายสำหรับนักท่องเที่ยวในประเทศเพื่อกระตุ้นให้มีกิจกรรมการท่องเที่ยวจึงควรเป็นเพียงมาตรการในระยะสั้น เพราะเป็นการอุดหนุนไปที่ผู้ได้รับผลกระทบจากการระบาดน้อย (ผู้ได้รับประโยชน์จากมาตรการ) คือ ผู้ที่จะมีความต้องการเดินทางท่องเที่ยวย่อมเป็นผู้ซึ่งรายได้ไม่ได้ถูกกระทบหรือได้รับผลกระทบน้อยจากการระบาดของโรค ในขณะที่ผู้ประกอบการธุรกิจท่องเที่ยวก็ยังคงต้องแข่งขัน (ลดราคา) เพื่อดึงดูดนักท่องเที่ยวในประเทศกลุ่มนี้เพราะมีจำนวนนักท่องเที่ยวจากต่างประเทศน้อย นักท่องเที่ยวเมื่อได้รับการอุดหนุน ก็จะเลือกท่องเที่ยวในสถานที่ท่องเที่ยวและที่พักที่มีคุณภาพดี (มีศักยภาพในการดึงดูดนักท่องเที่ยวอยู่แล้วแม้ว่าจะไม่มีมาตรการจากภาครัฐ)

ด้วยกระบวนการดังกล่าว ผลสัมฤทธิ์ของมาตรการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือผู้ประกอบการในสาขาการท่องเที่ยว และกระตุ้นให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจจึงมีค่อนข้างน้อย อีกทั้งยังมีความเสี่ยงที่จะทำให้เกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำที่รุนแรงมากขึ้นได้ ทั้งหมดนี้เป็นเพียงตัวอย่างของความเสี่ยงจากการดำเนินนโยบายทางการคลังของภาครัฐที่อยู่บนฐานของการใช้จ่าย การทยอยลดหรือเลิกมาตรการในลักษณะของการอุดหนุนทางด้านการใช้จ่าย (ลดความสำคัญ) และให้น้ำหนักมากขึ้นกับการใช้มาตรการในการส่งเสริม สนับสนุนให้เกิดการสร้างมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจ ซึ่งจะเป็นการสร้างรายได้ เมื่อครัวเรือนมีรายได้เพิ่มขึ้น ก็จะตัดสินใจในส่วนของการใช้จ่ายเองโดยไม่จำเป็นต้องอาศัยการกระตุ้น ดังนั้น แนวทางของนโยบายการคลังเพื่อการฟื้นฟูเศรษฐกิจในฐานะที่ภาครัฐจะเป็นผู้อำนวยความสะดวก (Facilitator) ให้เกิดกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่จะสามารถสร้างมูลค่าเพิ่มตามศักยภาพของปัจจัยการผลิต รวมทั้งการพัฒนาเพื่อยกระดับศักยภาพการผลิตจึงน่าจะมีความสำคัญมากขึ้นสำหรับมาตรการทางการคลังในระยะต่อไป

โดยมาตรการสนับสนุนทางด้านการใช้จ่ายยังคงมีความสำคัญในฐานะของการเป็นมาตรการช่วยเหลือและมุ่งเน้นกับกลุ่มที่มีความยากลำบาก ได้รับผลกระทบมาก และขาดความสามารถในการปรับตัว ซึ่งต้องอาศัยความแม่นยำในการกำหนดกลุ่มเป้าหมายเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของมาตรการ นโยบายในส่วนนี้จึงไม่ควรเป็นมาตรการหลักในการกระตุ้น หรือสนับสนุนให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจ