แปลงหนี้ กยศ. ไปเป็นธนาคารเพื่อการศึกษา?

คอลัมน์ ทันเศรษฐกิจ โดย...ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า) www.econ.nida.ac.th; [email protected]

ไหน ๆ เราก็มีกระทรวงใหม่ที่จะเข้ามาดูแลทางด้านการอุดมศึกษา การวิจัยและนวัตกรรมของประเทศเพื่อให้กระบวนการในการให้บริการการศึกษาของประเทศมีการพัฒนา มีประสิทธิภาพมากขึ้น สามารถสร้างทั้งทักษะให้กับบุคลากรของประเทศ และสร้างสรรค์องค์ความรู้ใหม่ๆ ที่จะช่วยแก้ไขปัญหาในสังคมและในประเทศให้พัฒนาเติบโตไปข้างหน้าได้อย่างยั่งยืน คงจะปฏิเสธได้ยากว่า การบริหารการเงินเพื่อการศึกษาหรือการพัฒนาองค์ความรู้ ไปจนถึงการสร้างนวัตกรรมใหม่ๆ ที่สามารถสร้างผลประโยชน์ในเชิงพาณิชย์ได้นั้น เป็นเรื่องที่มีความซับซ้อน และมีความแตกต่างจากการให้บริการทางการเงินสำหรับกิจกรรมเชิงพาณิชย์อื่น ๆ ในหลายมิติจนทำให้การให้บริการทางการเงิน (รวมทั้งการสร้างผลิตภัณฑ์ทางการเงิน) เพื่อสนับสนุนการศึกษานั้นมีความ "พิเศษ" ความแตกต่างในเรื่องการบริหารจัดการความเสี่ยง และโครงสร้างของผลตอบแทนที่มีองค์ประกอบของผลประโยชน์ต่อสังคม (Social Benefit) อยู่ด้วยทำให้ผลตอบแทนต่อเงินทุนในทางการเงินดูเหมือนจะต่ำกว่าผลตอบแทนในทางอื่นในระบบเศรษฐกิจ

สถาบันการเงินโดยปกติก็ไม่มีความสนใจที่จะให้บริการทางการเงินเพื่อการศึกษา นักศึกษา (ซึ่งมีทั้งจน และไม่จน) ที่มีความจำเป็น ต้องการที่จะพัฒนาทักษะของตนเพิ่มขึ้น ก็มีข้อจำกัดในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนเพื่อการศึกษา ภาระในการให้บริการทางการเงินเพื่อการศึกษาจึงถูกโยนไปที่ภาครัฐ ซึ่งก็มีความยากลำบากในการทำงานเพราะเมื่อเป็น "ภาครัฐ" ความมุ่งหมายหรือเป้าหมายของการให้บริการทางการเงินมีหลายเป้าหมาย ทำให้การดำเนินงานไม่มีความชัดเจนของเป้าหมายการดำเนินงาน พยายามจะใช้เครื่องมือเดียวในการดำเนินการเพื่อให้บรรลุหลายเป้าหมายในเวลาเดียวกัน ซึ่งในหลายกรณีก็พบว่ามีความล้มเหลว และขาดประสิทธิภาพ

ในกรณีของ กยศ น่าจะเป็นตัวอย่างหนึ่งของการดำเนินมาตรการภาครัฐทางด้านการศึกษาโดยมีวัตถุประสงค์ให้บรรลุหลายเป้าหมาย และหลายเป้าหมายนั้นก็ดูเหมือนจะไม่ได้สอดคล้องไปได้ด้วยกันทั้งหมด เป้าหมายสำคัญของการให้กู้ยืมคือ เราต้องการให้รัฐเปิดโอกาสให้คนในประเทศได้เข้าถึงโอกาสทางการศึกษาอย่างเท่าเทียม หรือเราต้องการประโยชน์/ผลตอบแทนจากการให้บริการการเงินเพื่อการศึกษา เพราะถ้าเป็นเพื่อวัตถุประสงค์ในการเปิดโอกาสด้านการศึกษาก็อาจจะเป็นเรื่องปกติที่อาจจะมีหนี้ค้างชำระได้จำนวนมากอย่างที่ปรากฎ ซึ่งเป้าหมายทั้ง 2 นั้นก็เหมือนบ้าง แตกต่างบ้างกับเหตุผลที่รัฐให้ทุนการศึกษา (เป็นบริการทางการเงินเพื่อการศึกษาแบบหนึ่ง) และยิ่งถ้าเราเอาไปผนวกเข้ากับสถานการณ์การพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศและของโลกที่กดดันให้ประชากรในประเทศจำเป็นต้องมีการเรียนรู้ตลอดชีวิต (Life-long Learning) แล้ว ก็จะเห็นว่าระบบการให้บริการทางการเงินเพื่อการศึกษาในรูปแบบที่เป็นอยู่ในปัจจุบันไม่เอื้ออำนวยเลยกับการยกระดับทักษะ (Skill Improvement) การปรับเปลี่ยนทักษะเพื่อให้สอดคล้องกับความต้องการของตลาดแรงงาน (Skill Switching) บริการทางการเงินเพื่อการพัฒนาทักษะเหล่ามีอยู่อย่างจำกัด และส่วนใหญ่มักจะเป็นการใช้เงินทุนส่วนบุคคล (Self Financing) ในขณะที่การพัฒนาระบบการศึกษาของประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งในเชิงคุณภาพมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการพัฒนาประเทศในลำดับขั้นถัดไปสู่การเป็นประเทศพัฒนา และเป็นการพัฒนาอย่างยั่งยืน การพัฒนาระบบการเงินเพื่อสนับสนุนการศึกษาจึงเป็นเงื่อนไขที่น่าจะได้รับความสนใจมากกว่า

สถานะหนี้ของกองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ) สะท้อนให้เห็นว่าการให้บริการการเงินในรูปแบบของกองทุนเพื่อการกู้ยืมอาจจะไม่ใช่รูปแบบที่เหมาะสม หรือแม้แต่การกู้ยืมก็อาจจะไม่ใช่ผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่มีประสิทธิภาพสำหรับบริการการศึกษา ในต่างประเทศ แม้แต่ในประเทศพัฒนาแล้วอย่างสหรัฐฯ กองทุนที่ให้การกู้ยืมเพื่อการศึกษา ก็มีปัญหาหนี้สินค้างชำระจำนวนมากไม่แตกต่างจากที่เราเห็นจาก กยศ เลย ซึ่งถ้าจะมีการศึกษาถึงปัญหาของการกู้ยืมเพื่อการศึกษาก็คงจะพบปัญหาหลายประการ

เริ่มต้นจาก ในการให้กู้ยืมเพื่อการศึกษานั้น เราจะพิจารณาการให้กู้ยืมจากอะไร ความจำเป็น? ถ้าเป็นเงื่อนไขนี้ ก็ต้องให้คนที่มีความจำเป็นมากเป็นหลัก ซึ่งก็คงจะเป็นคนจนถึงจนมาก แต่คนเหล่านี้ก็จะมีโอกาสผิดนัดชำหนี้ได้มาก ก็แปลว่ามีโอกาสเกิดหนี้สูญมาก แต่ถ้ากำหนดว่าต้องการให้มีอัตราการชำระคืนสูง? จะได้มีเงินทุนเพียงพอมาให้รุ่นน้อง รุ่นต่อ ๆ ไปกู้ยืมได้ ก็แปลว่า การให้กู้ยืมต้องพิจารณาคนที่มีศักยภาพในการชำระคืน ซึ่งก็คงจะไม่ใช่คนจน (การกู้ยืมเพื่อการศึกษาก็ไม่ตอบโจทย์เป้าหมายในเรื่องการเปิดโอกาสทางการศึกษาให้เท่าเทียมกัน) อีกทั้งการให้กู้ยืมยังจะไปกระจุกอยู่ที่เฉพาะสาขาที่สร้างรายได้สูง ไม่ได้เป็นไปตามความสนใจ ความถนัด ของผู้เรียน หรือใช้เงื่อนไขในเรื่องความเท่าเทียม? ซึ่งหมายถึง ผู้เรียนคนใดที่ต้องการกู้ยืมก็จะกู้ยืมได้ ไม่เลือกว่าผู้เรียนนั้นจะเป็นคนจนหรือคนรวย และแน่นอน ก็จะมีข้อโต้แย้งจากสังคมบางส่วนที่เห็นว่า ผู้เรียนบางรายไม่มีความจำเป็นต้องมากู้ยืม เพราะมีฐานะดี มีความมั่งคั่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าผู้เรียนรายนั้นเมื่อจบการศึกษา มีงานทำ มีรายได้ดี แต่ไม่ชำระหนี้เงินกู้คืน กล่าวโดยสรุปคือ สังคมไทยสามารถตอบได้หรือไม่ว่า การให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาเป็น "การอุดหนุน" หรือเป็น "การดำเนินการเชิงพาณิชย์" ซึ่งเข้าใจว่า ในขณะนี้ กยศ อยู่ในสภาพลูกผสม คือ จะให้เป็นทั้ง 2 อย่าง

ประการที่ 2 ปัญหาในด้านการดำเนินงาน การให้บริการกู้ยืมเพื่อการศึกษาไม่ได้ดำเนินการโดยผู้เชี่ยวชาญทางการเงินในการพิจารณาการกู้ยืม และเมื่อมีหนี้ผิดนัดชำระ ก็จะดำเนินการติดตามหนี้ แต่การดำเนินการติดตามหนี้ก็ไม่ได้ทำโดยผู้เชี่ยวชาญทางการเงินในการบริหารจัดการหนี้ ในบางกรณีก็ไม่แน่ใจว่า ต้นทุนของการไปติดตามหนี้ (ทั้งต้นทุนทางตรง และต้นทุนทางสังคม) จะสูงกว่ามูลหนี้ที่จะไปติดตามมาหรือไม่ ตกลงก็เลยกลายเป็นเรื่องที่ชี้ลงไปได้ยากว่า หนี้ค้างชำระที่มีจำนวนมากนั้น เป็นเพราะโดยปกติ (ตามลักษณะของการก่อหนี้) จะมีการผิดนัดชำระมาก หรือเป็นเพราะการขาดประสิทธิภาพในการบริหารจัดการหนี้กันแน่ ซึ่งก็คงหาคำตอบได้ลำบาก ผู้ที่ควรจะต้องมีความรับผิดชอบ (Accountable) กับมูลหนี้ที่เกิดขึ้นก็ไม่รู้ว่าควรจะเป็นใคร เป็นผู้กำหนดนโยบาย? หรือเป็นผู้ดำเนินนโยบาย?

ที่กล่าวถึงข้างต้นเป็นเพียงบางส่วนของปัญหาที่เกิดขึ้นจากความจำเป็น และความต้องการบริการทางการเงินเพื่อการศึกษาซึ่งมีความหลากหลาย และเป็นประเด็นที่มีความซับซ้อนมากขึ้น การเข้าถึงบริการทางการเงินเพื่อการศึกษาเป็นเครื่องมือสำคัญประการหนึ่งของการต่อสู้ไม่เพียงแต่การปรับตัวเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน แต่รวมถึงการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำโดยเฉพาะในมิติด้านการศึกษาด้วย

ความเชี่ยวชาญด้านการบริหารการเงินเพื่อการประยุกต์ใช้กับการให้บริการการศึกษาจะทำให้เกิดการพัฒนาผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่มีความหลากหลาย สอดคล้องกับความต้องการของผู้รับบริการการศึกษา และผู้ให้บริการการศึกษา การจัดการในรูปแบบของสถาบันทางการเงิน (อาจจะไม่จำเป็นต้องเป็นธนาคาร) น่าจะเป็นทางเลือกที่น่าสนใจ แม้ว่าจะเป็นเพียงแค่ความคิดริเริ่มในขณะนี้ แต่ถ้าได้มีการศึกษาถึงความเป็นไปได้ โอกาส รวมทั้งผลประโยชน์ที่จะได้รับ อย่างน้อยที่สุด ให้เป็นสถาบันการเงินที่มารับเอาหนี้ของ กยศ (ที่มีขนาดใหญ่พอสมควร) ไปบริหารจัดการโดยอาศัยความชำนาญด้านการเงินของบุคคลากรด้านการเงินโดยตรง น่าจะเป็นแนวทางที่เหมาะสมมากกว่าพยายามจะผลักดันให้ กยศ ไปดำเนินการจัดการกับหนี้ค้างชำระ ทั้ง ๆ ที่ก็ไม่ชัดเจนว่าเป็นความรับผิดชอบของ กยศ ทั้งหมดหรือไม่

ถ้าคิดต่อไปอีกก็อาจจะเห็นได้ว่า สังคมไทย แม้ว่าจะผ่านการพัฒนามาได้ระดับหนึ่งแล้ว แต่ก็ยังมีปัญหาทางสังคมอีกมาก เช่น ปัญหาเด็ก สตรี ผู้สูงอายุ นักเลงหรือผู้มีอิทธิพล (ทั้งในและนอกสภาฯ) ผู้สูงอายุ ชุมชน สิ่งแวดล้อม ฯลฯ ซึ่งการแก้ปัญหาเหล่านั้นมักจะมีข้อติดขัดที่เรื่องเงินทุนอยู่พอสมควร หลายครั้งการแก้ปัญหาทางสังคมต้องหันไปพึ่งพาแหล่งเงินทุนจากการรับบริจาคเป็นหลัก ทำให้ขาดประสิทธิภาพในการแก้ไขปัญหา เกิดความล่าช้า หรือปัญหาไม่ได้รับการแก้ไข ทำให้สะสมจนกลายเป็นปัญหาที่ใหญ่ขึ้น แก้ไขยากขึ้น ดังนั้น อาจจะเป็นโอกาสที่ดีที่เราจะได้ลองพิจารณาถึงการสร้างสถาบันการเงินขึ้นมาเพื่อรองรับการแก้ไขปัญหาทางสังคม อาจจะเป็นในรูปของ "สถาบันการเงิน (หรือธนาคาร) เพื่อการพัฒนา (หรือเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน)" หรือ "สถาบันการเงินเพื่อการพัฒนาสังคม" เพื่อทำหน้าที่ในการบริหารจัดการทางการเงินสำหรับกิจกรรมทางสังคมเหล่านี้ ซึ่งก็จะรวมด้านบริการการศึกษาเข้าไปด้วย เรามีสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่ดูแลทางด้านการผลิตสำหรับกลุ่มคนบางกลุ่มในระบบเศรษฐกิจอยู่พอสมควรแล้ว การมีสถาบันการเงินเพื่อรับใช้และตอบสนองต่อความต้องการในการพัฒนาสังคมน่าจะเป็นส่วนผลักดันให้สังคมพัฒนาไปได้อย่างยั่งยืนต่อไป