ภาษีสหรัฐ ใหม่... ใครได้ประโยชน์

โดย....ทิพย์รัตน์ นันทปรีดาวัฒน์ Economist, TISCO ESU

ระบบภาษีเดิมของสหรัฐ นับว่าเป็นระบบที่มีความซับซ้อนและไม่ได้รับการปรับปรุงแก้ไขมานาน นับตั้งแต่สมัยประธานาธิบดีโรนัลด์ เรแกน ในปี 2538 จนกระทั่งปลายปี 2560 ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ได้ลงนามในกฎหมายปฏิรูปภาษี (Tax Cuts and Jobs Act) ให้ระบบภาษีใหม่เริ่มมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ปี 2561 เป็นต้นมา ซึ่งการปฏิรูปภาษีครั้งนี้จะช่วยแก้ไขปัญหาใหญ่ของภาคธุรกิจสหรัฐในหลายด้าน ได้แก่ ปัญหาด้านความสามารถในการแข่งขัน ซึ่งแต่เดิมบริษัทสหรัฐถูกเก็บภาษีนิติบุคคลที่อัตรา 35% ซึ่งนับว่าเป็นอัตราที่สูงที่สุดในกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว และสูงกว่าอัตราภาษีนิติบุคคลเฉลี่ยของกลุ่มประเทศสมาชิกองค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (โออีซีดี) ที่ 22% ค่อนข้างมาก ซึ่งระบบภาษีใหม่ที่ลดอัตราภาษีนิติบุคคลลงเหลือ 21% นั้นถือว่าลดลงไปอยู่ในระดับใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ย ซึ่งจะช่วยเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันกับต่างประเทศ

นอกจากนี้ ระบบภาษีแบบเดิมมีปัญหาจากการเก็บภาษีซ้ำซ้อนสำหรับกำไรที่เกิดขึ้นนอกประเทศ เนื่องจาก บริษัทที่จดทะเบียนในสหรัฐ และมีกำไรนอกประเทศจะถูกเก็บภาษี จาก 1) กำไรจากรายได้ที่เกิดขึ้นนอกประเทศ ซึ่งจะถูกเก็บภาษีในประเทศนั้นๆ และ 2) ภาษีนิติบุคคลของสหรัฐ จะถูกจัดเก็บเมื่อบริษัทนำกำไรกลับเข้าประเทศสหรัฐในระบบภาษีแบบเดิมนี้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นการส่งเสริมให้บริษัทคงเงินไว้นอกประเทศ ซึ่งส่งผลเสียต่อการลงทุนและการจ้างงานในสหรัฐ

ดังนั้น ระบบภาษีใหม่จึงมีการเปลี่ยนวิธีการเก็บภาษีให้เป็นตามแหล่งที่มาของรายได้ (Territorial Tax System) แทนการเก็บภาษีทั่วโลก (Worldwide Tax System) โดยจะยกเว้นภาษีให้กับกำไรที่เกิดนอกประเทศ และเก็บเฉพาะกำไรที่เกิดในประเทศ สำหรับกำไรสะสมที่ค้างอยู่นอกประเทศ กฎหมายภาษีฉบับใหม่จะกระตุ้นให้บริษัทนำกำไรกลับเข้าประเทศ โดยจะคิดภาษีอัตราต่ำพิเศษครั้งเดียวสำหรับกำไรที่เกิดจากนอกประเทศ (Repatriation Tax) ที่ 15.5% สำหรับเงินสด และ 8% สำหรับกำไรที่ไม่ใช่เงินสด

นอกจากนี้ ธุรกิจขนาดเล็ก เช่น ห้างหุ้นส่วนจำกัดจะได้รับการลดภาษี จากเดิมที่ถูกเก็บตามอัตราภาษีส่วนบุคคล ซึ่งมีกรอบสูงสุดที่ 39.6% ภาษีระบบใหม่จะอนุญาตให้ธุรกิจขนาดเล็กสามารถหัก 20% ของรายได้ที่ต้องจ่ายภาษีออก ก่อนที่จะนำส่วนที่เหลือไปคิดอัตราภาษีบุคคลธรรมดาตามเดิม

ส่วนประชาชนก็จะได้รับการลดอัตราภาษีรายได้บุคคลธรรมดาลงในเกือบทุกขั้นรายได้ โดยได้ลดกรอบสูงสุดจากเดิมที่ 39.6% เป็น 37% และเพิ่มวงเงินค่าลดหย่อนพื้นฐานจากเดิมที่ 6,500 ดอลลาร์สหรัฐ เป็น 1.2 หมื่นดอลลาร์ ทั้งนี้ การปฏิรูปภาษีบุคคลธรรมดาจะมีผลบังคับใช้ระหว่างปี 2018-2025 เท่านั้น ก่อนจะกลับมาใช้ตามระบบเดิมในปี 2569

ประเมินว่าการปฏิรูปภาษีของสหรัฐ จะส่งผลกระทบในหลายด้าน ดังนี้

ด้านเศรษฐกิจ บริษัทขนาดใหญ่หลายแห่งได้ออกมาประกาศว่าจะเพิ่มการลงทุน และจะจ่ายโบนัสพิเศษให้พนักงาน เช่น บริษัท Fiat Chrysler Boeing Walmart และ AT&T ซึ่งการเพิ่มขึ้นของค่าจ้างจะช่วยกระตุ้นให้เกิดการบริโภคในประเทศ ที่มีสัดส่วนราว 60% ของเศรษฐกิจสหรัฐ

ด้านตลาดหุ้น ผลของการปฏิรูปภาษีได้สะท้อนในดัชนี S&P500 index ที่ได้เร่งตัวขึ้นทำจุดสูงสุดต่อเนื่องขึ้นมา 10% ตั้งแต่กฎหมายเริ่มเข้าพิจารณาในสภาในช่วงไตรมาส 4

นอกจากนี้ การปฏิรูปภาษียังน่าจะส่งผลให้บริษัทเพิ่มการจ่ายปันผล หรือซื้อหุ้นคืน โดยทางสำนักวิจัยเศรษฐศาสตร์แห่งชาติ (National Bureau of Economic Research) ประเมินว่าบริษัทในสหรัฐจะจ่ายปันผล หรือซื้อหุ้นคืนราว 60-90% ของเงินทั้งหมดที่นำกลับ ซึ่งบริษัทสหรัฐมีกำไรสะสมนอกประเทศทั้งหมดประมาณ 3 ล้านล้านดอลลาร์ คาดว่าจะอยู่ในรูปเงินสดหรือมีสภาพคล่องคล้ายเงินสดประมาณ 1 ล้านล้านดอลลาร์ ทำให้บริษัทน่าจะจ่ายปันผล หรือซื้อหุ้นคืน 6-9 แสนล้าน หรือคิดเป็นประมาณ 2.5-4% ของมูลค่าหลักทรัพย์ตามราคาตลาด (มาร์เก็ตแคป) S&P500 index

ล่าสุดบริษัท Apple ได้ออกมาตอบรับแผนภาษีใหม่ด้วยการประกาศว่าจะนำกำไรสะสมที่อยู่นอกประเทศกลับเข้ามาในประเทศในปีนี้

ด้านผลกระทบต่ออัตราแลกเปลี่ยน ประเมินเงินสดที่อยู่นอกประเทศทั้งหมดจำนวน 1 ล้านล้านดอลลาร์นั้น ส่วนใหญ่ 90% ถูกเก็บอยู่ในรูปสกุลดอลลาร์อยู่แล้ว ทำให้สามารถนำกลับเข้ามายังสหรัฐได้เลย โดยไม่กระทบต่ออัตราแลกเปลี่ยน ส่วนที่เหลืออีกประมาณ 1 แสนล้านดอลลาร์ จะอยู่ในรูปเงินสกุลอื่นจะต้องมีการแลกเปลี่ยนเป็นดอลลาร์ ซึ่งประเมินว่า น่าจะเป็นปัจจัยผลักดันให้ดอลลาร์แข็งค่าขึ้นได้บ้าง เนื่องจากเป็นจำนวนค่อนข้างมากเมื่อเทียบกับเงินบัญชีดุลสะพัดของสหรัฐที่ขาดดุลประมาณ 5 แสนล้านดอลลาร์/ปี

ถึงแม้กฎหมายปฏิรูปภาษีจะส่งผลดีต่อเศรษฐกิจในหลายด้าน แต่ก็ถูกวิจารณ์ว่าเอื้อประโยชน์ให้กับคนรวยมากกว่าคนจน เนื่องจากระบบภาษีแบบใหม่จะให้การลดภาษีนิติบุคคลมีผลบังคับใช้ตลอดไป ขณะที่การลดภาษีส่วนบุคคลจะมีผลบังคับใช้ถึงปี 2570 เท่านั้น

นอกจากนั้น การลดภาษียังเป็นการเพิ่มการขาดดุลการคลัง ซึ่งสำนักงานงบประมาณแห่งรัฐสภาสหรัฐ (Congressional Budget Office) ประเมินว่ากฎหมายปฏิรูปภาษีจะเพิ่มการขาดดุลการคลังในช่วงปี 2561-2570 ประมาณ 1.5 ล้านล้านดอลลาร์ หลายฝ่ายวิจารณ์ว่าเป็นการใช้นโยบายการคลังในการกระตุ้นเศรษฐกิจ ซึ่งออกมาในช่วงเวลาไม่เหมาะสมนัก เนื่องจากเศรษฐกิจสหรัฐสามารถขยายตัวได้ดีอยู่แล้ว