ทำไมหนี้แบงก์ชาติ จึงควรแยกจากหนี้สาธารณะ

โดย...รุ่งเกียรติ รัตนบานชื่น อาจารย์ประจำภาควิชาการธนาคารและการเงิน คณะพาณิชยศาสตร์และการบัญชี จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ช่วงที่ผ่านมา ได้มีข่าวเกี่ยวกับการแก้ไขนิยามหนี้สาธารณะ โดยจะไม่นับรวมหนี้ของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) เป็นส่วนหนึ่งของหนี้สาธารณะของประเทศ จึงอาจทำให้ผู้อ่านบางท่านเกิดความสับสนว่ามีความเหมาะสมอย่างไร หรือเป็นเพียงแค่ความพยายามลดตัวเลขมูลค่าหนี้สาธารณะเท่านั้น

ในวันนี้ ผมจึงอยากอธิบายให้ทุกท่านเข้าใจถึงความหมายและบริบทต่างๆ ระหว่างหนี้สาธารณะ กับหนี้ ธปท.อย่างถูกต้องกันครับ

การแก้ไขนิยามของหนี้สาธารณะเพื่อไม่ให้รวมมูลค่าหนี้ ธปท.นั้น จริงๆ แล้วเป็นการแก้ไขให้ตัวเลขสะท้อนภาระด้านการคลังที่แท้จริงของประเทศมากกว่าการนำมูลค่าหนี้ ธปท.เข้ามาประเมินด้วย เพราะจุดประสงค์การเกิดขึ้นของหนี้นั้นแตกต่างกันอย่างมาก

จุดประสงค์หลักของหนี้สาธารณะ คือ การกู้เงินของรัฐบาล เพื่อนำมาใช้ในการดำเนินนโยบายต่างๆ ของประเทศ หรือที่เรียกว่า ภาระด้านการคลัง โดยกระทรวงการคลังมีการตั้งหน่วยงานเฉพาะเพื่อบริหารหนี้สาธารณะ คือ สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) นั่นเอง

การบริหารหนี้สาธารณะมีหลักการอยู่หลายด้านที่สำนักงานบริหารหนี้จะต้องคำนึงถึง เช่น ต้นทุนการกู้เงินของรัฐบาลจะต้องน้อยที่สุด (หรือที่เรียกว่า Cost of Funding) ผลกระทบต่อเสถียรภาพระบบการเงิน (Financial Stability) และผลกระทบต่อการดำเนินนโยบายการเงินของธนาคารกลาง

หนี้สาธารณะนั้นส่วนใหญ่จะอยู่ในรูปของตราสารหนี้ ตั้งแต่ระยะสั้น (ไม่เกิน 1 ปี) ไปจนถึงระยะยาวที่มากถึง 50 ปี ซึ่งสำนักงานบริหารหนี้จะต้องคำนึงถึงหลายปัจจัย ทั้งจุดประสงค์การใช้หนี้ว่าเพื่อการดำเนินกิจกรรมใด จะออกตราสารหนี้ที่มีระยะเวลาการกู้ (Maturity) ยาวนานเพียงใด มูลค่าเท่าใด และเลือกเวลาที่เหมาะสมในการออกประมูล รวมถึงการพิจารณาว่าจะออกด้วยสกุลเงินภายในประเทศ หรือจะออกตราสารในต่างประเทศ

โดยส่วนใหญ่ ตราสารหนี้ที่ออกโดยรัฐบาลมักจะมีอายุที่ยาว คือ ประมาณ 5-20 ปี เพราะโครงการต่างๆ ที่รัฐบาลกู้เงินมานั้นมักจะเป็นโครงการระยะยาวที่ต้องอาศัยระยะเวลาในการชำระหนี้

นอกจากนี้ ในกลุ่มประเทศเกิดใหม่ที่ตลาดทุนตลาดเงินกำลังพัฒนานั้น การออกตราสารหนี้รัฐบาลโดยสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะยังถือเป็นส่วนหนึ่งของการพัฒนาตลาดตราสารหนี้อีกด้วย เพื่อให้มีสภาพคล่อง และมีระดับของผลตอบแทน (Yield) ของตราสารที่เหมาะสม
ในแต่ละช่วงอายุ

ผลตอบแทนของหนี้ที่รัฐบาลกู้ในแต่ละอายุนี่เอง คือ ตัวเชื่อมโยงเข้ากับสถานการณ์ด้านการเงิน (Monetary Conditions) ของประเทศ เพราะผลตอบแทนที่ระดับต่างๆ นั้นเป็นการสะท้อนมุมมองของนักลงทุนที่ปล่อยกู้ให้แก่รัฐบาลว่ามีมุมมองอย่างไรต่อความเสี่ยงด้านเครดิตของประเทศ ความเสี่ยงด้านสภาพคล่องของตราสาร ไปจนถึงอัตราเงินเฟ้อในอนาคต (Inflation Expectation)

ในส่วนของธนาคารกลางที่มีหน้าที่หลักในการดูแลเสถียรภาพระบบการเงิน จึงเข้ามาเกี่ยวข้องในส่วนของการกำหนดนโยบายด้านการเงิน (Monetary Policy) และดูดซับสภาพคล่องของระบบการเงิน การดำเนินนโยบายของธนาคารกลางนี้จะมีส่วนที่เกี่ยวข้องกับการออกตราสาร (ดูดซับสภาพคล่อง) และการขายตราสาร (เพิ่มสภาพคล่อง) ด้วย

การดำเนินงานเช่นนี้ เราเรียกว่า Open Market Operations ซึ่งเป็นกิจกรรมหนึ่งที่ทำให้เกิดการก่อหนี้ (Liability) ของธนาคารกลาง แต่หนี้สินที่เกิดขึ้นจากกิจกรรมนี้ ไม่ใช่หนี้สินเหมือนอย่างการกู้เงินเพื่อมาลงทุนหรือบริโภคอย่างที่เราเข้าใจกัน

การดูแลสภาพคล่องในระบบการเงิน และการดำเนินนโยบายเพื่อกำหนดการคาดการณ์อัตราเงินเฟ้อในอนาคต (Inflation Targeting) ของธนาคารกลาง จึงทำให้หนี้ของธนาคารกลางส่วนใหญ่จะเป็นหนี้ระยะสั้น คือ มีอายุตั้งแต่ 1 วัน (เรียกว่า OverNight) ไปจนถึงไม่เกิน 3 ปี

ด้วยเหตุนี้ หนี้สินมูลค่าประมาณ 4 ล้านล้านบาท ของ ธปท.นั้นจึงเป็นหนี้สินที่เกิดขึ้นจากกิจกรรมการดูแลสภาพคล่องเหล่านี้ ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงทุกวัน และเป็นส่วนหนึ่งของการกำหนดต้นทุนเงินทุนทั้งระบบเศรษฐกิจไทย ไม่ใช่มูลค่าหนี้ที่ ธปท.กู้มาระยะยาว เหมือนอย่างที่หลายท่านกังวล

ผมขอยกตัวอย่างง่ายๆ เพื่อให้เห็นภาพที่ชัดเจนมากยิ่งขึ้น เช่น หากระบบเศรษฐกิจมีความร้อนแรง สภาพคล่องส่วนเกินในระบบมีมาก จากเงินทุนไหลเข้ามาลงทุนจากต่างประเทศ (Foreign Capital Flows) จนทำให้ค่าเงินบาทแข็งค่า ธนาคารกลางอาจดำเนินนโยบายเพื่อลดความร้อนแรง (ลดสภาพคล่อง) ของเงินในระบบ

เช่น การออกตราสารหนี้ระยะสั้น (หนี้ของธนาคารกลาง) เพื่อดูดเอาสภาพคล่องส่วนเกินออกจากระบบเศรษฐกิจ และนำเงินที่กู้ระยะสั้นจากตลาดเงินในประเทศนื้ไปซื้อสินทรัพย์สกุลเงินต่างประเทศ เช่น ซื้อพันธบัตรรัฐบาลของสหรัฐอเมริกา ก็จะเป็นแนวทางหนึ่งในการลดความร้อนแรงของการแข็งค่าของเงินบาทได้ (ขายเงินบาทเพื่อซื้อเงิน USD)

ในทางกลับกัน หากสถานการณ์ทางการเงินกลับข้าง ธนาคารกลางก็พร้อมที่จะเพิ่มสภาพคล่องให้กับระบบเศรษฐกิจไทย และรักษาเสถียรภาพของเงินบาทที่อาจจะอ่อนค่าอย่างมากจาก Capital Outflows ด้วยการขายสินทรัพย์ที่ธนาคารกลางถือในสกุลต่างประเทศ ลดปริมาณหนี้ที่เกิดจากการกู้เงินจากตลาดในประเทศ และซื้อพันธบัตรรัฐบาลในประเทศเพื่อลดต้นทุนเงินทุนของประเทศ

กิจกรรมเหล่านี้ คือ สิ่งที่สะท้อนให้เห็นว่าหนี้ของธนาคารกลางนั้น แตกต่างจากหนี้สาธารณะอย่างสิ้นเชิง การเปลี่ยนแปลงนิยามหนี้สาธารณะนี้ จึงเป็นการทำให้มูลค่าของหนี้สาธารณะของไทยสะท้อนภาระด้านการคลังของประเทศอย่างถูกต้องมากยิ่งขึ้น ไม่ได้เป็นการปกปิดมูลค่าหนี้ของประเทศแต่อย่างใด