อำนาจอ่อนโน้มในความสัมพันธ์ทางการทูต

โดย...ศุภมิตร ปิติพัฒน์

***************

คำเชิงปฏิบัติการที่กำลังแพร่หลายอยู่ในเวลานี้คำหนึ่งคือคำว่า soft power คำนี้คิดขึ้นทีแรกโดย Joseph S. Nye, Jr. ศาสตราจารย์ด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศชาวอเมริกันผู้มีชื่อเสียงที่สุดคนหนึ่ง และเขานำเสนอแนวคิดนี้ออกมาในบริบทของการต่างประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งในช่วงปลายทศวรรษ 1980 ต่อต้นทศวรรษ 1990 มีข้อถกเถียงสำคัญในประเด็นเกี่ยวกับอำนาจของสหรัฐอเมริกาในเวลานั้นว่ากำลังอยู่ในภาวะถดถอยหรือไม่

ประเด็นข้อถกเถียงนี้ส่วนหนึ่งเกิดมาจากข้อเสนอในหนังสือของ Paul Kennedy เรื่อง The Rise and Fall of the Great Powers ที่ว่าขีดความสามารถอำนาจรัฐและฐานความเข้มแข็งของประเทศมีขึ้นมีลงมีรุ่งมีเสื่อมถอย แม้จะเป็นประเทศมหาอำนาจที่ยิ่งใหญ่มาจากความสำเร็จในการสงครามและการพัฒนาเศรษฐกิจ อุตสาหกรรม และเทคโนโลยี แต่เมื่อถึงคราว ก็ต้องเผชิญกับแรงกดดันของความเปลี่ยนแปลงจากการพัฒนาระหว่างประเทศที่ส่งผลให้ประเทศอื่นมีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจขยายตัวเร็วกว่าจนแซงหน้าขึ้นไป ยิ่งประเทศมหาอำนาจใดต้องแบกรับความรับผิดชอบและภาระค่าใช้จ่ายสูงลิ่วสำหรับการคงไว้ซึ่งอำนาจและอิทธิพลต่อประเทศอื่นๆ ในทุกภูมิภาคทั่วโลก ในเวลาไม่ช้า ค่าใช้จ่ายนั้นจะก่อให้เกิดสภาวะที่ Kennedy เรียกว่า imperial overstretch ซึ่งจะนำไปสู่ความเสื่อมถอยของอำนาจในที่สุด

การเสนอแนวคิด soft power ของ Nye ในบริบทนี้ นอกเหนือจากเขาต้องการจะจำแนกให้เห็นว่าอำนาจมีหลายแบบ ไม่ได้มีแต่เฉพาะอำนาจด้านการทหารและอำนาจด้านเศรษฐกิจ แต่ยังมีอำนาจอ่อนแบบโน้มนำใจผู้อื่นได้โดยที่ไม่ต้องใช้อะไรมาเป็นสิ่งล่อหรือต้องใช้กำลังไปบีบบังคับ Nye ยังไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอในเวลานั้นที่หลายคนเห็นว่าสถานะมหาอำนาจของสหรัฐอเมริกาอยู่ในระยะถดถอย และยิ่งถ้าพิจารณาจากมิติ soft power เขาเห็นว่าอำนาจด้านนี้ของสหรัฐอเมริกาในการดึงใจคนทั่วโลกให้เข้ามายอมรับและสนับสนุนการดำเนินบทบาทและนโยบายต่างประเทศ สหรัฐฯ ยังคงอยู่ในอันดับต้นๆ ต่อมาแนวคิด soft power แพร่หลายออกไปมาก เพราะหลายประเทศเกิดความสนใจและอยากได้พลังโน้มนำใจคนในต่างประเทศให้สมัครใจเข้ามานิยมนโยบาย วัฒนธรรม หรือคุณค่าความสามารถด้านต่างๆ เพื่อจะได้ใช้ความนิยมที่ได้รับกว้างขวางนั้นเป็นประโยชน์ในการบรรลุเป้าหมายด้านอื่นๆ ที่ต้องการต่อไป

เมื่อแนวคิด soft power แพร่หลายออกไปจากต้นกำเนิด และมีคนนำไปใช้ในบริบทหลากหลายมากยิ่งขึ้นทุกที การคุมความหมายของ soft power ให้คงตัวตามที่ Nye เสนอไว้แต่แรกก็ทำได้ยากขึ้น ดังนั้นพอได้ยินข้อเสนอหรือคำถามเรื่อง soft power ขึ้นมาที่ไหน อย่าเพิ่งผลีผลามสรุปว่าผู้ฟัง ผู้พูด ผู้ใช้แนวคิดนี้ใช้ในความหมายเดียวกัน และมีความเข้าใจตรงกัน เช่น วันก่อนข้าพเจ้ารับคำถามจากท่านผู้อาวุโสมา ท่านถามว่าอะไรคือ soft power สำหรับการทูต ข้าพเจ้าก็ต้องขอความกระจ่างจากท่านก่อนว่า soft power นี้ ท่านใช้ในความหมายอย่างไร จะได้ช่วยท่านคิดหาคำตอบให้ตรงประเด็น ไม่จัดข้าวเหนียวมะม่วง แกงมัสมั่น หรือมวยไทยมาช่วยเป็นพลังในการดำเนินการทางการทูต

ปรากฏว่า ข้าพเจ้าเข้าใจท่านไม่ผิด ท่านว่าไม่ได้อยากได้ข้าวเหนียวมะม่วงหรือแกงมัสมั่น ไม่ใช่ว่าอาหารไทยหรือเสน่ห์การดูแลเอาใจใส่ในการต้อนรับขับขบวนแบบไทยๆ ใช้เป็นพลังดึงใจคนไม่ได้ แต่ soft power หรืออำนาจอ่อนสำหรับโน้มใจทางการทูตที่ท่านต้องการทราบนั้นคือ มีอะไรบ้างที่อาจนำมาใช้ในการดำเนินการทางการทูต ไม่ว่าจะเป็นการทูต 2 ฝ่ายหรือการทูตหลายฝ่ายในองค์การระหว่างประเทศ เพื่อเป็นสิ่งดึงใจหรือโน้มนำใจฝ่ายอื่นให้ฟังเรา ให้คิดถึงเรา มองเห็นเราหรือให้ความสำคัญแก่เรา ให้รับหรือคล้อยตามข้อเสนอเชิงนโยบายและเชื่อมั่นในการดำเนินการของเรา หรือถามอีกแบบก็คือ ในโลกที่ประกอบด้วยประเทศที่มีอำนาจใหญ่น้อยไม่เท่ากัน ทำอย่างไรประเทศที่มีอำนาจจำกัดจึงจะเพิ่มน้ำหนักในการดำเนินการทูตขึ้นมาได้ เมื่อไม่อาจใช้กำลังทหารหรือพลังทางเศรษฐกิจมาเป็นตัวหนุนการดำเนินการต่างประเทศได้มากเท่ากับประเทศมหาอำนาจ

ท่านยกตัวอย่างเพื่อให้ข้าพเจ้าเข้าใจคำถามของท่านดีขึ้นว่า อาจารย์ก็ทราบว่าแนวทางหนึ่งที่เป็นไปได้สำหรับการเพิ่มพลังของประเทศเล็กๆ คือการมารวมตัวกัน เหมือนอย่างประเทศในภูมิภาคเราได้รวมตัวกันเป็นอาเซียนขึ้นมาจนมีบทบาทในเวทีระหว่างประเทศประสบความสำเร็จหลายเรื่อง แต่ก็ยังมีส่วนที่ทำไม่สำเร็จและส่วนที่เป็นปัญหา ซึ่งทำให้อาเซียนขาดเอกภาพหรือไม่มีความมุ่งมั่นร่วมกัน เลยทอนพลังความน่าเชื่อถือและความสำคัญของอาเซียนในการเมืองระหว่างประเทศของภูมิภาคให้ลดน้อยลงไป จึงต้องช่วยกันคิดเพิ่มเติมว่า มีอะไรอีกบ้างที่จะช่วยให้ประเทศเล็กอำนาจจำกัดมีน้ำหนักทางการทูตเพิ่มขึ้นมาได้เวลาเจอกับประเทศมหาอำนาจ หรือเวลาที่ต้องการโน้มประเทศใหญ่ที่มีอำนาจมากกว่าให้มาสนใจข้อริเริ่มจากประเทศเล็ก หรือให้เคารพผลประโยชน์ของประเทศที่มีอำนาจจำกัด หรือไม่ต้องว่าเป็นประเทศมหาอำนาจ ขอให้เป็นอำนาจอ่อนโน้มที่โน้มใจประเทศเล็กๆ ด้วยกันก็ได้

พอเข้าใจคำถามของท่านผู้อาวุโส ข้าพเจ้าก็มองหาวิธีตอบคำถามจากหลายๆ ทาง ทางหนึ่งที่หาแล้วไม่เคยผิดหวัง คือมองหาจากงานทางสังคมวิทยา คราวนี้ก็เช่นกัน ข้าพเจ้าพบว่างาน Relations in Public ของนักทฤษฎีรุ่นก่อนคือ Erving Goffman (1971) ให้ทางคิดที่น่าสนใจสำหรับไขปัญหาอำนาจอ่อนโน้มในความสัมพันธ์ทางการทูตที่ท่านผู้อาวุโสอยากทราบ

บทความขนาดสั้นไม่เหมาะจะขยายรายละเอียดทางทฤษฎีจากงานของ Goffman แต่กล่าวพอเป็นหลักในที่นี้ได้ว่าการดำเนินการทางการทูตมิได้เกิดขึ้นในสุญญากาศ แต่เกิดขึ้นในความสัมพันธ์ทางสังคมที่มีบริบทเฉพาะ และการหาทางยืมพลังจากความสัมพันธ์ทางสังคมที่เป็นบริบทเฉพาะในการดำเนินการทางการทูตนี้เอง ที่จะเป็นทางช่วยเสริมอำนาจโน้มใจให้แก่ฝ่ายที่มีความถนัดจัดเจน

คำถามคือ ในบริบทเฉพาะของความสัมพันธ์ทางสังคมที่แวดล้อมการดำเนินการทางการทูตอยู่นั้นมีพลังอะไรให้ยืมไปใช้เป็นอำนาจอ่อนสำหรับโน้มใจอีกฝ่ายได้บ้าง?

ประการแรก Goffman แยกให้เห็นว่าสายใยที่เชื่อมความสัมพันธ์ทางสังคมนั้นมีอยู่ด้วยกันหลายแบบ และคนเรามิได้คิดถึงแต่เฉพาะการมุ่งหาผลประโยชน์ที่จะได้จากกันล้วน ๆ เท่านั้น แต่ยังคำนึงถึงการรักษาความสัมพันธ์ และคาดหวังถึงความเหมาะควรที่จะพึงปฏิบัติต่อกันในความสัมพันธ์ระหว่างกันนั้นด้วย แต่ทั้งนี้ก็ขึ้นอยู่กับว่าเป็นความสัมพันธ์แบบไหน

สายใยแบบหนึ่งที่ Goffman เสนอให้พิจารณาคือสายใยอันมาจากการเป็นสมาชิก ซึ่งคนที่เป็นสมาชิกจะคาดหวังและจะได้รับการปฏิบัติต่อแตกต่างจากคนนอกวงที่มิได้เป็น ในแง่นี้ การเป็นสมาชิกอยู่ในวงพันธมิตรหรือในวงหุ้นส่วนยุทธศาสตร์ที่ประกอบด้วยประเทศที่อาจมีสถานะอำนาจแตกต่างกัน จึงเป็นทางให้ประเทศที่มีอำนาจน้อยกว่าสามารถยืมพลังจากการเป็นสมาชิกในวงความร่วมมือทางการทหารและความมั่นคงดำเนินการทางการทูตกับประเทศที่มีอำนาจมากกว่าในวงพันธมิตรนั้นได้อย่างมีน้ำหนักดีขึ้น สหรัฐฯ จึงมิได้เป็นคนสั่งการเนโตอยู่เพียงลำพังโดยสมาชิกประเทศอื่น ๆ ต้องคล้อยตามตลอดเวลา การเข้าไปเป็นสมาชิกในวงเดียวกันไม่เพียงแต่จะช่วยเสริมพลังอิทธิพลที่ประเทศเล็กจะมีต่อประเทศใหญ่ได้มากขึ้น แต่การดำเนินการทางการทูตระหว่างประเทศสมาชิกยังสร้างแบบแผนบรรทัดฐานเชิงสถาบันที่ทำให้ระยะห่างของอำนาจเป็นประเด็นน้อยลงสำหรับประเทศเล็ก

Goffman ยังเสนอให้พิจารณาความสัมพันธ์ทางสังคมที่เขาเรียกว่า anchored relations คือความสัมพันธ์ของคนที่รู้จักกันมาและรู้จักกันดี ซึ่งอาจจะมิได้หมายความว่ามีความสัมพันธ์ที่ดีต่อกันเรื่อยมา แต่การรู้จักกันมาที่ตั้งต้นตั้งแต่ไหนก็ตามได้สร้างสายใยของความสัมพันธ์ระหว่างกันเป็นที่ให้แต่ละฝ่ายยึดสำหรับการดำเนินความสัมพันธ์และปฏิสัมพันธ์ที่จะกระทำต่อกันต่อไป ความสัมพันธ์ในรูปแบบนี้มักจะพบสิ่งที่ Goffman เรียกว่า tie-signs หรือสัญลักษณ์หรือเครื่องบ่งหมายที่สื่อถึงความสัมพันธ์หรือผลของความสัมพันธ์ที่เคยมีมาระหว่างกัน

ถ้าเป็นความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ anchored relations ก็คือความสัมพันธ์ที่มีประวัติศาสตร์สำหรับให้ประเทศทั้ง 2 ยึด เช่น ถ้าเป็นประวัติศาสตร์ของการสงครามที่ฝ่ายหนึ่งตกเป็นเหยื่อของความรุนแรงและอีกฝ่ายเป็นผู้ใช้กำลังความรุนแรง ประวัติศาสตร์และความทรงจำในเวลาต่อมากี่ยวกับการสงครามที่เกิดขึ้น และสัญลักษณ์ที่เป็นผลจากสงครามซึ่งยังเหลือตกค้างอยู่ จะเป็นที่ให้ประเทศทั้ง 2 ยึดสำหรับความสัมพันธ์ที่จะดำเนินต่อกัน ดังในความสัมพันธ์ระหว่างลาวกับสหรัฐอเมริกา ซึ่ง tie-signs มิได้เป็นเพียงแค่เครื่องหมายฝังใจ แต่เป็นระเบิดที่ยังฝังดินอยู่ทั่วไปและทำให้คนบาดเจ็บล้มตายต่อไปได้อีกเมื่อมันเกิดระเบิดขึ้นมา ลาวจึงสามารถยึดประวัติศาสตร์ของการสงครามและใช้ tie-signs ซึ่งยังส่งผลความรุนแรงให้การบาดเจ็บล้มตายเกิดขึ้นได้ทุกเมื่อมาเพิ่มพลังทางศีลธรรมของผู้ที่ตกเป็นเหยื่อเพื่อวางข้อเรียกร้องทางการทูตที่มีน้ำหนักต่อสหรัฐอเมริกาได้

ประการต่อมา Goffman เสนอว่าในความสัมพันธ์ทางสังคมยังเป็นความสัมพันธ์ระหว่างบทบาทของแต่ละฝ่าย และในบทบาทเหล่านั้นที่แต่ละฝ่ายครองและดำเนินการตามบทบาท ยังมีอัตลักษณ์ทางสังคมและอัตลักษณ์ส่วนบุคคลซ้อนอยู่ด้วย เช่น ความสัมพันธ์ทางสังคมในมหาวิทยาลัยส่วนที่สำคัญคือความสัมพันธ์ระหว่างอาจารย์และนิสิตนักศึกษา ซึ่งมีทั้งความสัมพันธ์ระหว่างตัวบุคคล และความสัมพันธ์ระหว่างบทบาทที่แต่ละฝ่ายมีความคาดหวังจากกัน

โดยความคาดหวังนั้นส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากอัตลักษณ์ทางสังคมที่วางไว้และตั้งข้อเรียกร้องต่อการเป็นอาจารย์และการเป็นนิสิตนักศึกษา แต่ในขณะเดียวกัน คนเป็นอาจารย์หรือคนเป็นนิสิตนักศึกษาก็มิใช่ว่ามีพิมพ์เดียวเหมือนกันไปหมด ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับว่าแต่ละคนมีอัตลักษณ์ส่วนบุคคลแบบไหน

การรู้ยืมพลังจากบริบททางสังคมมาปรับอำนาจในความสัมพันธ์อีกทางหนึ่งจึงได้แก่การรู้เล่นกับบทบาททางสังคม เช่น สหรัฐอเมริกากับการมองบทบาทตัวเองว่าเป็นประเทศผู้นำประชาธิปไตย ยูเครนซึ่งรู้ในข้อนี้ดี จึงหาทางนำเสนอข้อเรียกร้องต่อสหรัฐฯ อย่างสมกับที่อัตลักษณ์ทางสังคมวางความคาดหวังไว้ต่อผู้ที่ครองบทบาทเป็นผู้นำโลกของประเทศฝ่ายประชาธิปไตย และสอดคล้องกับอัตลักษณ์ส่วนบุคคลที่ผู้นำสหรัฐฯ อย่างไบเดนมองและเข้าใจตัวเอง

ในการยืมพลังเช่นนี้จะมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ถ้าอีกฝ่ายที่ถูกตั้งข้อเรียกร้องเห็นว่าผู้ที่มาเรียกร้องมีอัตลักษณ์ทางสังคมและอัตลักษณ์ส่วนบุคคลสอดคล้องกับบทบาทและอัตลักษณ์ของเขา เซเลนสกีหรือผู้นำไต้หวันจึงนำเสนอตัวเองและนำเสนอยูเครนและไต้หวันต่อประเทศสหรัฐอเมริกาและประเทศตะวันตกให้เห็นว่าเป็นฝ่ายประชาธิปไตยด้วยกัน

ประการสุดท้าย Goffman เสนอการแลกเปลี่ยนในความสัมพันธ์ทางสังคม 2 รูปแบบใหญ่ คือการแลกเปลี่ยนในทางสนับสนุนกันหรือ supportive interchange และการแลกเปลี่ยนที่เป็นการแก้ไขความผิดหรือความผิดพลาดที่เกิดขึ้น remedial interchange

ตัวอย่างของ supportive interchange ในชีวิตประจำวันคือการทักทาย เมื่อเรากล่าวสวัสดีทักทายใคร ปทัสถานทางสังคมจะโน้มให้อีกฝ่ายตอบคำทักทายกลับมา หรือในสถานการณ์ที่มีข้อผิดพลาดและฝ่ายหนึ่งต้องการการแก้ไขจากอีกฝ่ายหนึ่ง ปทัสถานทางสังคมที่เข้ามาเกี่ยวข้องกับเรื่องนี้ได้แก่ การถามหาคำอธิบายและการให้คำชี้แจง การเรียกร้องและการเสนอคำขอโทษขออภัย และการวางข้อเรียกร้องแก้ไขเยียวยาและการดำเนินการเพื่อให้เกิดการแก้ไขดังกล่าว

ในประวัติการทูตระหว่างประเทศอาหรับกับอิสราเอล หมุดหมายสำคัญที่สุดตอนหนึ่งคือการสมานสัมพันธ์ระหว่างอียิปต์กับอิสราเอลในข้อตกลงที่เรียกว่า Camp David Accords ที่ลงนามโดยอันวาร์ ซาดัต และเมนาเฮม เบกิน การริเริ่มทางการทูตที่นำไปสู่การเจรจาครั้งสำคัญนี้มาจากความสำเร็จของซาดัตที่ใช้ปทัสถานของ greeting หรือการทักทายเพื่อแสดงไมตรีจิตมาเป็นกลยุทธที่มีน้ำหนักในการสร้างความน่าเชื่อถือทางการทูต

นั่นคือข้อเสนอต่ออิสราเอลที่ซาดัตขอเดินทางไปเยือนนครเยรูซาเล็ม และขอกล่าวถ้อยแถลงต่อรัฐสภาอิสราเอล ซึ่งมีความหมายถึงการกล่าวต่อหน้าประชาชาติอิสราเอลทั้งหมด และสามารถเปลี่ยนความเข้าใจของอิสราเอลให้เห็นว่าอียิปต์มาด้วยความตั้งใจดีและตั้งใจจริงจังต่อการเจรจาเพื่อยุติความขัดแย้ง โดยเลือกการส่งสัญญาณด้วยการแสดงออกที่มีต้นทุนทางการเมืองสูงต่อซาดัตทั้งในอียิปต์เองและในโลกอาหรับ ถ้าหากการริเริ่มดังกล่าวหรือการเจรจาที่ตามมาต้องล้มเหลวลง

ส่วนสถานการณ์ที่มีการกระทำผิดหรือมีความผิดพลาดที่ต้องการให้มีการแก้ไข การอ้างอิงกฎหมาย บรรทัดฐาน และหลักการความชอบธรรมระหว่างประเทศ หรือการดึงฝ่ายที่สามเช่นองค์การระหว่างประเทศให้เข้ามารับรู้ ตรวจสอบและมีข้อวินิจฉัยออกมาเป็นมติ หรือใช้การระดมมติมหาชนระหว่างประเทศมาสนับสนุนข้อเรียกร้องของเรา ล้วนเป็นวิธีการยืมพลังจากบริบทความสัมพันธ์ทางสังคมมาสร้างอำนาจอ่อนโน้มใจฝ่ายอื่น ๆ เพื่อเสริมพลังในการดำเนินการทางการทูตได้เป็นอย่างดี