ก่อนเกิดการทำแผนที่สยาม (ตอนที่สี่สิบ): หลังวิกฤตวังหน้า แผนที่และรัฐธรรมนูญ

โดย...ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร

****************

วิกฤตการณ์วังหน้าในช่วงระหว่าง พ.ศ. 2416 – 2418 เป็นผลที่เกิดจากการปฏิรูประบบการคลังที่นำไปสู่ความเป็นรัฐสมัยใหม่ ซึ่งทำให้ฝ่ายพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ เริ่มพลิกสมการการเมืองให้กลับมาเป็นฝ่ายนำได้ในระดับหนึ่ง แต่ก็ยังมีขอบเขตที่จำกัด เพราะการปฏิรูปและการต่อสู้ทางการเมืองในช่วงดังกล่าวได้กระตุ้นให้เกิดวิกฤตการเมืองที่รุนแรงที่สุดครั้งหนึ่งในประวัติศาสตร์การเมืองไทยสมัยใหม่ (ในความเห็นของ David K. Wyatt ในหนังสือ The Politics of Reform in Thailand: Education in the Reign of King Chulalongkorn ที่ตีพิมพ์ในปี พ.ศ. 2512) ซึ่งเป็นประเด็นที่ทำให้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ ทรงต้องระมัดระวังไปตลอดรัชสมัย เพราะหากรัฐบาลอังกฤษต้องการเข้าแทรกแซงเพื่อให้เกิดการแตกแยก วิกฤตการณ์วังหน้าก็จะไม่ได้ลงเอยอย่างสงบและย่อมจะส่งผลให้ฝ่ายพระองค์เป็นฝ่ายเสียเปรียบ

ด้วยเหตุนี้ หลังเหตุการณ์ดังกล่าวพระองค์จึงยังไม่ทรงเดินหน้าปฏิรูปหรือปรับสมการทางการเมืองที่อาจนำไปสู่สถานการณ์ที่สุ่มเสี่ยงเช่นนั้นอีก ดังความตอนหนึ่งในพระราชหัตถเลขา “…เลื่อนการดำเนินการตามแผนปฏิรูปไปจนกว่าข้าพเจ้าจะเห็นว่ามีข้อเรียกร้องจากบรรดาผู้นำราษฎรของข้าพเจ้า ข้าพเจ้ามิได้ละทิ้งการเปลี่ยนแปลง แต่กระทำตามที่โอกาสจะอำนวย” (“I have felt it better to defer the prosecution of further plan of reform until I shall find some demand for them among the leaders of my people. I have not relinquished them, but act according to my opportunities.”)

ซึ่งการรอข้อเรียกร้องของบรรดาผู้นำราษฎรนี้ อาจตีความได้ว่า พระองค์ทรงต้องการให้เกิดพลังจากผู้นำของคนส่วนใหญ่ (The Many) ในการสนับสนุนการปฏิรูปของพระองค์ที่ย่อมจะมีความขัดแย้งกับกลุ่มขุนนางและวังหน้า (คณะบุคคล/the Few) ที่ต้องการรักษาสมการทางการเมืองเดิมไว้และไม่สนับสนุนการปฏิรูประบบการคลังและระบบกำลังคนในช่วงเวลานั้น เพราะจะทำให้ฝ่ายตนสูญเสียอำนาจไป แต่การได้รับการสนับสนุนจากเหล่าผู้นำราษฎรนี้จะทำให้การต่อสู้กับกลุ่มคณะบุคคลดังกล่าวประสบความสำเร็จได้ง่ายและสุ่มเสี่ยงน้อยกว่าที่จะต้องพึ่งชาติตะวันตกที่เป็นปัจจัยภายนอก

ด้วยเหตุนี้ในระหว่าง พ.ศ. 2418 – 2427 พระองค์จึงไม่ทรงเคร่งครัดให้มีการตรวจสอบผู้ละเมิดพระราชบัญญัติกรมพระคลังมหาสมบัติ ซึ่งมีผู้ละเมิดทั้งฝ่ายสมเด็จเจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์และฝ่ายพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ และแม้แต่ตัวพระยาภาสกรวงศ์เองด้วย (ทั้งๆที่เขาเองก็เป็นทั้งสมาชิกสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินและสภาที่ปรึกษาในพระองค์ และแข็งขันในการผลักดันการปฏิรูปด้วย) เพราะพระองค์ทรงไม่ต้องการให้เกิดความขัดแย้งรุนแรงในช่วงที่ยังไม่พร้อมการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง

ขณะเดียวกัน หลังวิกฤตการณ์วังหน้า เจ้าพระยาบรมหาศรีสุริยวงศ์ได้หมดบทบาทลงไป รวมทั้งเสนาบดีตามระเบียบการปกครองเดิมทั้งเจ็ดท่านที่มีการปรับเปลี่ยนเกิดขึ้นในช่วงระหว่าง พ.ศ. 2419 – 2431 ผู้ทรงอำนาจในตระกูลบุนนาคทั้งสามคน อันประกอบได้ด้วย สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ เจ้าพระยาสุรวงศ์ไวยวัฒน์ (พร) บุตรชายคนโตผู้ดำรงตำแหน่งสมุหพระกลาโหม และน้องชายต่างมารดา เจ้าพระยาภาณุวงศ์ (ท้วม) ต่างพ้นจากตำแหน่งไปในช่วงเวลาเพียงห้าปีหลังจากที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ ทรงมีพระราชอำนาจเต็มในการปกครองในปี พ.ศ. 2416

และในที่สุดพระมหากษัตริย์องค์ที่สอง กรมพระราชวังบวรวิไชยชาญทรงสวรรคตลงในปี พ.ศ. 2428 หลังจากที่ได้ใช้เวลาสิบปีสุดท้ายของพระองค์อย่างสงบ ไม่มีความขัดแย้งทางการเมืองใด ไม่ได้มีการตั้งผู้ใดให้ดำรงตำแหน่งวังหน้าอีก และพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯได้ทรงยกเลิกตำแหน่งวังหน้า ต่อมาในปี พ.ศ. 2429 ได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตั้งพระราชพิธีมหาพิไชยมงคลลงสรงสนานเฉลิมพระปรมาภิไธยสถาปนาสมเด็จพระเจ้าลูกยาเธอ เจ้าฟ้ามหาวชิรุณหิศ ขึ้นเป็น สมเด็จพระบรมโอรสาธิราช สยามมกุฎราชกุมาร

การสถาปนาตำแหน่งดังกล่าวนี้คือตำแหน่งมกุฎราชกุมาร (Crown Prince) กระทำตามแบบตะวันตก แต่ยังไม่ได้มีการตราเป็นกฎหมาย การหมดสภาพไปของคณะบุคคล (the Few) ผู้มีอำนาจการปกครองรุ่นเก่าเหล่านี้ส่งผลกระทบอย่างยิ่งต่อการกระจายอำนาจทางการเมืองในประเทศ ด้วยสนาบดีชั้นผู้ใหญ่ที่เกษียณหรือถึงอสัญกรรมไปช่วงนี้ ได้แก่ เจ้าพระยายมราช (เฉย ยมาภัย ดุแลกรมเมือง) ถึงแก่กรรม พ.ศ 2419 เจ้าพระยาธรรมาธิกรณาธิบดี (ลมั่ง สนธิรัตน์ กรมวัง) ถึงแก่กรรม พ.ศ. 2425 เจ้าพระยาพลเทพ (บุญรอด กัลยาณมิตร กรมที่ ต่อมาย้ายไปมหาดไทย) ถึงแก่กรรม พ.ศ. 2429 เจ้าพระยาภาณุวงศ์ (ท้วม บุนนาค กระทรวงการต่างประเทศ) เกษียณ พ.ศ. 2428 สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ เจ้าฟ้ามหามาลา กรมพระยาบำราบปรปักษ์ (มหาดไทยและพระคลัง)สิ้นพระชนม์ พ.ศ. 2429 และเจ้าพระยาสุรวงศ์ฯ (วร บุนนาค) เกษียณ พ.ศ. 2431

เป็นไปได้ว่าสาเหตุที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ ทรงชะลอการปฏิรูปประเทศเพื่อไม่ให้เกิดความขัดแย้งรุนแรงกับกลุ่มอำนาจเก่า โดยรอเวลาให้ผ่านไปจนหมดคนรุ่นดังกล่าว กล่าวได้ว่า ปัญหาการเมืองภายในได้คลี่คลายลงไปมาก แต่ปัญหาภายนอกอันได้แก่สถานการณ์การคุกคามจากอิทธิพลตะวันตกยังคงดำรงอยู่ และหนทางเดียวที่จะรับมือกับปัญหาดังกล่าวนี้ คือ การปฏิรูปประเทศให้ทันสมัย นั่นคือ การเข้าสู่ความเป็นรัฐสมัยใหม่ที่สามารถผูกขาดการใช้กำลังความรุนแรงในการปกครองและการบริหารราชการเหนือพื้นที่ทั้งหมดของรัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพและชอบธรรม ด้วยประเทศที่เคยยิ่งใหญ่ในบริเวณนี้อย่างพม่าก็ได้เสียเอกราชและตกเป็นเมืองขึ้นของอังกฤษอย่างสมบูรณ์ไปแล้วในปี พ.ศ. 2428

การชะลอเวลาที่จะเดินหน้าปฏิรูปประเทศอย่างจริงจังในระหว่าง พ.ศ. 2417 – 2428 จึงทำให้ดูเป็นการเสียเวลาล่าช้าอย่างยิ่งในสายตาของพระบรมวงศานุวงศ์และข้าราชการที่เป็นคนรุ่นใหม่ ต่างวิตกกังวลกับการคุกคามเรื่องเขตแดนจากอังกฤษและฝรั่งเศส คนเหล่านี้จึงได้กราบบังคมทูลถวายความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงราชการแผ่นดินขึ้นในปี พ.ศ. 2428

โดยสาระสำคัญคือ เปลี่ยนแปลงประเพณีการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์และจัดทำรัฐธรรมนูญ และเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นการปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ การทำให้การสืบราชสันตติวงศ์มีความชัดเจนแน่นอน และปฏิรูประบบราชการให้ทันสมัย โดยจัดตั้งกระทรวงทบวงกรมที่มีอำนาจหน้าที่แบ่งแยกกันอย่างชัดเจนและดำเนินการภายใต้กฎหมายตามแบบของตะวันตกเพื่อที่จะสามารถรักษาความเป็นเอกราชและรับมือการคุกคามของตะวันตกได้

อนึ่ง การที่คณะบุคคลดังกล่าวเข้าใจว่า การปกครองในขณะนั้นเป็นการปกครองสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ผู้เขียนเห็นว่า ไม่สามารถกล่าวเช่นนั้นได้อย่างเต็มปากเต็มคำ เพราะการปฏิรูปต่างๆ ที่เกิดขึ้นก่อน พ.ศ. 2428 ยังเป็นเพียงจุดเริ่มต้นของการรวมศูนย์อำนาจ อีกทั้งความชัดเจนในการตรากฎหมายหรือที่เรียกว่ากฎมณเฑียรบาลรับรองการสืบราชสันตติวงศ์โดยพระราชโอรสพระองค์ใหญ่ก็ยังไม่เกิดขึ้นดังที่ปรากฏในคำกราบบังคมทูลฯ เองด้วย และกว่าจะมีกฎมณเฑียรบาลดังกล่าวก็ต้องใช้เวลาจนถึงสมัยรัชกาลที่หก

เพียงแต่ในช่วง พ.ศ. 2428 บรรดาผู้นำของกลุ่มการเมืองที่เป็นคู่แข่งของพระมหากษัตริย์ต่างหมดสภาพไปดังที่กล่าวมาแล้ว และรัชกาลที่ 5 ได้ทรงเริ่มปฏิรูประบบการคลัง กำลังคน และจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินและสภาที่ปรึกษาในพระองค์ โดยมีพระมหากษัตริย์เป็นประธาน จึงอาจทำให้คณะบุคคลดังกล่าวเข้าใจไปว่า ณ ขณะนั้น การปกครองของสยามเป็นสมบูรณาญาสิทธิราชย์ แต่การปกครองหลังจากที่ผู้นำของกลุ่มการเมืองที่เป็นคู่แข่งของพระมหากษัตริย์ต่างหมดสภาพไปคือ การปกครองแบบผสมที่มีราชาธิปไตยเริ่มมีอำนาจนำ

ขณะเดียวกัน การเรียกร้องให้เปลี่ยนแปลงไปสู่การปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญของคณะบุคคลดังกล่าวก็มิได้เป็นการปกครองแบบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญอย่างที่เข้าใจกันในปัจจุบัน เพราะคณะบุคคลยังมิได้ต้องการให้มีรัฐสภาโดยทันทีขณะนั้น เพราะเห็นว่ายังจะต้องพัฒนาเงื่อนไขต่างๆ ที่ทำให้ประชาชนเกิดสำนึกความเป็นพลเมืองที่เป็นเจ้าของประเทศเสียก่อน แต่อาจจะตีความได้ว่า คณะบุคคลดังกล่าวน่าจะเข้าใจว่าการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินเป็นจุดเริ่มต้นของการมีรัฐสภา

ดังที่ผู้เขียนได้อธิบายบทบาทและอำนาจหน้าที่การตรากฎหมายและการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจของพระมหากษัตริย์ ข้าราชการ และราษฎรของสภาที่ปรึกษาฯ นี้ โดยเทียบเคียงกับการกำเนิดรัฐสภาของอังกฤษ คณะบุคคลเหล่านี้คงคาดหวังว่าเมื่อสามารถพัฒนาให้ราษฎรมีคุณสมบัติของความเป็นพลเมือง การขยายการมีส่วนร่วมในการทำหน้าที่ของพลเมืองในสภาก็จะตามมา

                               เทียนวรรณ                                                                  ก.ศ.ร. กุหลาบ

หลังคำกราบบังคมทูลฯ เป็นเวลา 19 ปี ราษฎรสามัญชนที่มีความรู้อย่าง เทียนวรรณ และ ก.ศ.ร. กุหลาบ เริ่มเรียกร้องให้มีรัฐสภาขึ้น เพื่อเป็นที่ที่อนุญาตให้มีหัวหน้าราษฎรมาพูดชี้แจงธุระของตนแก่รัฐบาล ดังความว่า “….ให้ราษฎรมีความคิดรู้สึกตัวว่า การกดขี่แลอยุติธรรมต่างๆไม่มีอีกต่อไปแล้ว จึ่งจะมีความรักต่อบ้านเมือง จนเห็นชัดว่ากรุงสยามนั้นเป็นเมืองของราษฎร แลจะต้องบำรุงรักษา เพื่อให้ได้ความสุขความเจริญความยุติธรรมเป็นโสดเสมอทั่วหน้ากันหมด..”

โดยในปี พ.ศ. 2447 เทียนวรรณ ได้แสดงข้อเรียกร้องให้มีรัฐสภาอย่างชัดเจนและเรียกร้องให้มีการเลือกตั้งผู้มีความรู้ความสามารถให้เป็นหัวหน้าราษฎรและบริหารราชการในกระทรวงต่างๆ (เทียนวรรณได้เขียนไว้ว่า “จะตั้งปาลิเมน อนุญาตให้มีหัวหน้าราษฎรมาพูดธุระชี้แจงของตนแก่รัฐบาลได้, ในข้อที่มีคุณแลมีโทษทางความเจริญแลไม่เจริญนั้น ๆ ได้ ตามเวลาที่ก าหนดอะนุญาตไว้, ในความฝันที่เราฝันมานี้, ในชั้นต้นจะโวดเลือกผู้มีสะติปัญญาเปนชั้นแรกคราวแรกที่เริ่มจัด, ให้ประจ าการในกระทรวงทุกอย่างไปก่อนกว่าที่จะได้ดำเนินให้เปนปรกติเรียบร้อยได้”) และเขาได้ยกการปฏิรูปการเมืองการปกครองของญี่ปุ่นเป็นแบบอย่างที่ยังคงไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ แต่มีรัฐสภาและการเลือกตั้งหัวหน้าราษฎรและผู้มีความรู้ความสามารถ โดยเขากล่าวว่า การมีรัฐสภาและการเลือกตั้งจะเป็นการ “รักษาบ้านเมือง ช่วยเจ้านาย”

การยกตัวอย่างญี่ปุ่นเป็นแบบอย่างนี้ปรากฏเช่นเดียวกันในคำกราบถวายบังคมทูลฯ ของคณะบุคคลในปี พ.ศ. 2428 (แต่ในปี พ.ศ. 2428 ญี่ปุ่นยังไม่มีรัฐธรรมนูญและยังไม่มีการเลือกตั้ง เพราะญี่ปุ่นปฏิรูปการเมืองการปกครอง ประกาศใช้รัฐธรรมนูญสมัยใหม่ตามแบบตะวันตกในปี พ.ศ. 2432 และจัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกในปี พ.ศ. 2432)

แต่ในช่วงที่ เทียนวรรณเรียกร้องนั้นคือ พ.ศ. 2447 ญี่ปุ่นมีรัฐธรรมนูญและมีการเลือกตั้งมาแล้ว 15 ปี แม้ว่า เทียนวรรณ จะเรียกร้องให้มีรัฐสภาและมีการเลือกตั้งโดยเขากล่าวว่า “ในชั้นต้นจะโวดเลือกผู้มีสะติปัญญาเปนชั้นแรกคราวแรกที่เริ่มจัด, ให้ประจำการในกระทรวงทุกอย่างไปก่อนกว่าที่จะได้ดำเนินให้เปนปรกติเรียบร้อยได้” แต่กระนั้น เขาก็ยังมีความเห็นที่ย้อนแย้งโดยกล่าวว่า “เราเห็นว่าประเทศสยามของเรา มีพลเมืองโง่มาก คนฉลาดรู้วิชามีน้อยตัวนัก…”

แม้ว่าการเรียกร้องการเปลี่ยนแปลงระเบียบราชการแผ่นดินจะมีสาระสำคัญดังที่กล่าวไป แต่หากมองจากทฤษฎีการปกครองแบบผสมและทฤษฎีการเลือกอย่างมีเหตุมีผล จะพบว่า สิ่งที่อยู่เบื้องหลังข้อเรียกร้องดังกล่าวคือ การเปิดโอกาสให้คณะบุคคลได้มีโอกาสเข้าไปมีส่วนร่วมในการใช้อำนาจทางการเมืองการปกครองโดยเข้าดำรงตำแหน่งตามที่ปรากฏในคำกราบบังคมทูลว่า “พวกคาบิเนต” (cabinet หรือคณะรัฐมนตรี/ผู้เขียน) ที่ทำหน้าที่ดูแลกระทรวงทบวงกรมต่างๆ

และตั้งขึ้นมาใหม่ภายใต้ระเบียบข้อบังคับใหม่ แม้อำนาจในการแต่งตั้งจะอยู่ที่พระมหากษัตริย์ แต่อำนาจอิทธิพลของขุนนางตระกูลบุนนาคได้ลดน้อยถดถอยลงไปมาก ดังนั้น คณะบุคคลเหล่านี้ที่เป็นฝ่ายพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ ก็คาดหวังที่จะได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งสำคัญๆ แทนที่ขุนนางกลุ่มอำนาจเดิม และจะเห็นได้ว่า ผู้ที่ดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงที่จัดตั้งขึ้นมาใหม่หลังจากการปฏิรูประบบราชการ พ.ศ. 2453 - 2475 ก็เป็นพระบรมวงศานุวงศ์โดยส่วนใหญ่ ดังจะได้กล่าวถึงต่อไป

และสิ่งสำคัญประการถัดมาที่สะท้อนความพยายามในการสถาปนารัฐสมัยใหม่ของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ อันเป็นผลสืบเนื่องมาจากการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน (Council of State) และสภาที่ปรึกษาในพระองค์ (Privy Councilor) จนส่งผลให้เกิดความเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง ทั้งในรัชสมัยของพระองค์เองและรัชสมัยต่อๆ มา ก็คือ การจัดทำแผนที่ประเทศและรัฐธรรมนูญสมัยใหม่

(แหล่งอ้างอิง: David K. Wyatt, The Politics of Reform in Thailand: Education in the Reign of King Chulalongkorn; Xie Shunya, Siam and the British, 1874-75: Sir Andrew Clarke and the Front Palace Crisis; ชลธิชา บุนนาค, การเสื่อมอำนาจทางการเมืองของขุนนางในสมัยรัชกาลที่ 5 (พ.ศ 2416-2435): ศึกษากรณีขุนนางตระกูลบุนนาค; “คำกราบบังคมทูลถวายความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงระเบียบราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2428”

ใน ชัยอนันต์ สมุทวนิชและขัตติยา กรรณสูต, เอกสารการเมือง-การปกครองไทย พ.ศ. 2517-2477; ราชกิจจานุเบกษา, ประกาศเฉลิมพระปรมาภิไธย สถาปนาสมเด็จพระเจ้าลูกเธอ เจ้าฟ้าราชกุมารพระองค์ใหญ่ เป็น สมเด็จพระบรมโอรสาธิราช เจ้าฟ้ามหาวชิรุณหิศ, เล่ม 3, ตอน 44, วันที่ 1 มีนาคม พ.ศ. 2429, หน้า 368; ตุลวิภาคพจนกิจ อ้างใน เพิ่มศักดิ์ จะเรียมพันธ์, ความคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยในประเทศไทยจนถึง พ.ศ. 2475: การก่อรูป, การประชันความหมายและการผสมผสาน, ความคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยในประเทศไทยจนถึง พ.ศ. 2475: การก่อรูป, การประชันความหมายและการผสมผสาน, (ปริญญาดุษฎีบัณฑิต, สาขาวิชารัฐศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2561); Andrew Gordon, A Modern History of Japan: From Tokugawa Times to the Present; Elise K. Tipton, Modern Japan: A Social and Political History)