ก่อนเกิดการทำแผนที่สยาม (ตอนที่สามสิบสาม): Council of State ของไทยมาจาก อังกฤษ เนเธอร์แลนด์และฝรั่งเศส ?

โดย...ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร

**************

ในการดึงอำนาจนิติบัญญัติจากฝ่ายสมเด็จเจ้าพระยาฯและฝ่ายวังหน้า (กรมพระราชวังบวรวิไชยชาญ) และปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นกว่าที่เป็นอยู่เพื่อเตรียมรับมือกับการแทรกแซงของมหาอำนาจตะวันตก พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงจัตตั้งองค์กรสถาบันทางการเมืองที่จะเป็นผู้ใช้อำนาจนี้อย่างเป็นทางการขึ้น โดยทรงโปรดเกล้าฯให้มีพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาทั้งสองขึ้นเมื่อวันที่ 14 มิถุนายน พ.ศ. 2417 อันได้แก่ พระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตดหรือสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน และพระราชบัญญัติปรีวีเคาน์ซิลลอร์หรือที่ปรึกษาในพระองค์ ซึ่งการตั้งองค์กรสถาบันทางการเมืองทั้งสองนี้โดยใช้กำกับตามด้วยภาษาอังกฤษย่อมสะท้อนถึงการได้รับอิทธิพลจากความรู้ทางการเมืองการปกครองของตะวันตก

เมื่อเปรียบเทียบสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2417 ที่มีผู้กล่าวว่าพระยาภาสกรวงศ์ (พร บุนนาค) กราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวโดยคำนึงตามแบบของอังกฤษและใช้คำว่า “Council of State” หรือสภาแห่งรัฐ จะพบว่าเป็นเรื่องแปลกอย่างยิ่งที่มีการใช้และจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินโดยใช้คำว่า “Council of State” หรือสภาแห่งรัฐ เพราะสภาแห่งรัฐถือกำเนิดขึ้นในช่วงที่อังกฤษปราศจากสถาบันพระมหากษัตริย์

และได้ตั้งสภาแห่งรัฐขึ้นมาทำหน้าที่แทนสถาบันพระมหากษัตริย์และสภาที่ปรึกษาในพระองค์ (Privy Council) โดยมุ่งหวังให้สภาแห่งรัฐทำหน้าที่ตรากฎหมายและกำหนดนโยบายการบริหารงานของรัฐ รักษาความมั่นคงทั้งการเมืองภายในและการต่างประเทศ โดยสภาสามัญเป็นผู้ลงคะแนนเสียงเลือกสมาชิกของสภาแห่งรัฐ

ในช่วงแรกอยู่ภายใต้อำนาจของสภาสามัญ และภายหลังมีอำนาจเหนือสภาสามัญและกลับมาอยู่ภายใต้สภาสามัญอีก และหลังจากที่สภาแห่งรัฐถูกยุบไปในปี ค.ศ. 1659 ก็มิได้มีการใช้คำนี้หรือจัดตั้งองค์กรในชื่อนี้อีกเลย ดังนั้น จึงไม่สามารถเข้าใจถึงเจตนารมณ์ในการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินโดยใช้ชื่อว่า “Council of State” เนื่องจากไม่มีหลักฐานที่กล่าวถึงรายละเอียดเกี่ยวกับเจตนารมณ์และคำกราบบังคมทูลฯของเจ้าพระยาภาสกรวงศ์ที่ถวายแด่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว อีกทั้งไม่มีหลักฐานว่าเขาได้ไปศึกษาที่อังกฤษในหลักสูตรอะไรและมีความรู้เกี่ยวกับการเมืองการปกครองของอังกฤษมากน้อยเพียงไร สิ่งที่ทำได้คือ การตั้งสมมุติฐานถึงเหตุผลในการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินโดยใช้ชื่อว่า “Council of State”

สมมุติฐานที่หนึ่ง พระยาภาสกรวงศ์รู้และเข้าใจสถานะ อำนาจและบทบาทของสภาแห่งรัฐที่ถือกำเนิดขึ้นในช่วงที่อังกฤษไม่มีสถาบันพระมหากษัตริย์ (interregnum) นั่นคือเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจเดิมที่เคยเป็นอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์และสภาที่ปรึกษาในพระองค์ (Privy Council) ในการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายการบริหารงานของรัฐ รักษาความมั่นคงทั้งการเมืองภายในและการต่างประเทศ โดยสภาสามัญเป็นผู้ลงคะแนนเสียงเลือกสมาชิกของสภาแห่งรัฐ

แต่พระยาภาสกรวงศ์ได้ปรับเปลี่ยนสภาแห่งรัฐของอังกฤษให้เข้ากับสภาพการณ์ทางการเมืองของสยามขณะนั้น นั่นคือ ความมุ่งหมายที่จะดึงอำนาจจากฝ่ายสมเด็จเจ้าพระยาฯและปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินให้มีประสิทธิภาพ โดยให้สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินมีอำนาจในการตรากฎหมายอันจะนำมาซึ่งการกำหนดนโยบายการบริหารงานของรัฐเพื่อสร้างความมั่นคงการเมืองทั้งภายในเพื่อรับมือชาติมหาอำนาจตะวันตก และปรับเปลี่ยนจากธรรมเนียมของอังกฤษที่ให้สภาสามัญเป็นผู้เลือกสมาชิกสภาแห่งรัฐมาเป็นพระมหากษัตริย์เป็นผู้เลือก

เนื่องจากขณะนั้นสยามยังไม่มีสภาสามัญที่เป็นตัวแทนที่มาจาการเลือกตั้งของพลเมืองที่มีสิทธิ์เลือกตั้ง โดยการให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้เลือกสมาชิกสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินเพื่อยืนยันว่าพระมหากษัตริย์เป็นผู้มีอำนาจสูงสุด ต่างจากอังกฤษที่สภาสามัญมีอำนาจสูงสุดหลังสิ้นสุดสงครามกลางเมืองใหม่ๆ

ดังนั้น ตามสมมุติฐานนี้ การเมืองสยามขณะนั้นในสายตาของเจ้าพระยาภาสกรวงศ์จึงเป็นการเมืองในช่วงเปลี่ยนแปลงศูนย์อำนาจครั้งใหญ่ แต่ไม่ใช่การเปลี่ยนแปลงโดยการโค่นล้มสถาบันพระมหากษัตริย์อย่างในอังกฤษ แต่เป็นการพยายามลิดรอนอำนาจอิทธิพลของฝ่ายสมเด็จเจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์และเครือข่ายขุนนางของเขา และรวมถึงอำนาจอิทธิพลของวังหน้าด้วย โดยผ่านอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบที่กำหนดไว้ในสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน เพื่อดึงอำนาจกลับสู่พระมหากษัตริย์

แต่กระนั้น ก็มิใช่การเปลี่ยนไปสู่ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เพราะตามโครงสร้างกระบวนการตัดสินใจ ไม่ได้ให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจสิทธิ์ขาดในการตัดสินใจแต่ผู้เดียว แต่อาศัยหลักการลงคะแนนเสียงข้างมากจากที่ประชุม ยกเว้นในกรณีที่เสียงเท่ากัน พระมหากษัตริย์ในฐานะประธานที่ประชุมจึงจะสามารถลงคะแนนเสียงเพิ่มไปในฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งได้

สมมุติฐานที่สอง พระยาภาสกรวงศ์รู้และเข้าใจสถานะ อำนาจและบทบาทของสภาแห่งรัฐของอังกฤษในช่วงเวลาดังกล่าว แต่มิได้ต้องการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินเลียนแบบสภาแห่งรัฐในช่วงเวลานั้น แต่มีเจตนาที่จะให้สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินเป็นจุดเริ่มต้นของสภาที่จะพัฒนาไปสู่รัฐสภาตามแบบรัฐสภาในอังกฤษขณะนั้นที่ทำหน้าที่ตรากฎหมายและตรวจสอบถ่วงดุลการทำงานของฝ่ายบริหาร

ดังที่จุดเริ่มต้นของรัฐสภาอังกฤษมีที่มาจาก curia regis ที่เป็นสภาแรกเริ่มของพระมหากษัตริย์อังกฤษในศตวรรษที่สิบเอ็ดในสมัยพระเจ้าวิลเลียมที่หนึ่ง และให้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯเป็นผู้เลือกสมาชิกสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินจากพระบรมวงศานุวงศ์และขุนนางข้าราชการตามจุดเริ่มต้นการกำหนดรัฐสภาของอังกฤษ และคาดหวังว่าจะค่อยๆวิวัฒนาการไปสู่การขยายตัวไปสู่วงกว้างและในที่สุดขยายไปสู่การให้ประชาชนเป็นผู้เลือกสมาชิกสภาสามัญอย่างการเมืองอังกฤษในขณะนั้น

และเนื่องจากมีความตั้งใจจะตั้งสภาที่ปรึกษาในพระองค์หรือ “ปรีวี เคาน์ซิล” อยู่แล้ว สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน ถึงแม้ว่าจะตั้งโดยพระมหากษัตริย์ แต่ก็ไม่สามารถใช้ชื่อว่า สภาในพระมหากษัตริย์ได้หรือ “King’s Council” เพราะจะไปซ้ำซ้อนและทำให้เกิดความสับสนกับสภาที่ปรึกษาในพระองค์ จึงใช้คำว่า “Council of State” ที่น่าจะเป็นคำกลางๆที่หมายถึง สภาแห่งแผ่นดิน ด้วยมีความคาดหวังตั้งใจว่า จะให้เป็นรัฐสภาที่เป็นสภาแห่งแผ่นดินอย่างแท้จริง โดยเริ่มจากสภาขุนนางที่เป็นข้าราชการใกล้ชิดพระมหากษัตริย์อันจะมีวิวัฒนาการต่อไปในอนาคตในทำนองเดียวกันกับที่เกิดขึ้นในอังกฤษ

ผู้เขียนเห็นว่า สมมุติฐานที่สองนี้น่าจะมีความเป็นไปได้มากกว่า เพราะในการลงข่าวในหนังสือพิมพ์ “ดรุโณวาท” ของกลุ่มสยามหนุ่มภายใต้สมาคมสยามหนุ่ม (the Young Siam Society) ได้ลงข่าวการประชุมสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินของสยามและต่อด้วยข่าวการประชุมรัฐสภาของอังกฤษในส่วนการประชุมของสภาขุนนาง

ผู้เขียนสันนิษฐานว่า การลงข่าวที่ติดต่อกันนั้น บรรณาธิการน่าจะต้องการให้ผู้อ่านได้เปรียบเทียบเห็นการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่ทันสมัยของสยามตามแบบของอังกฤษ

แต่ถ้าเราพักความคิดที่ว่า การจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินมาจากการกราบบังทูลของพระยาภาสกรณ์วงศ์โดยเลียนตามแบบของอังกฤษ และหันไปพิจารณาสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน (council of state) ของประเทศอื่นๆในภาคพื้นทวีปยุโรป จะพบว่า โครงสร้างและสาระสำคัญบางประการของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินที่จัดตั้งขึ้นในปี พ.ศ. 2417 มีความคล้ายคลึงหรือแทบจะเหมือน “Council of State” ของประเทศเนเธอร์แลนด์ก็ว่าได้ เพราะ “Council of State” ของเนเธอร์แลนด์หรือที่เรียกว่า “Raad van State” ที่เริ่มเกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2074 โดยเป็นองค์กรสถาบันทางการเมืองที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย และกำหนดไว้อย่างเป็นทางการให้สมาชิกสภาฯมาจากพระบรมวงศานุวงศ์และผู้ที่มีประสบการณ์ทางการเมือง การพาณิชย์ การทูตและการทหารที่ได้รับการแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์

โดย Radd van State ทำหน้าที่ให้คำปรึกษาแก่พระมหากษัตริย์เกี่ยวกับการเสนอร่างกฎหมายที่จะส่งต่อไปยังรัฐสภา โครงสร้างของ Raad van State กำหนดให้พระมหากษัตริย์เป็นประธาน Radd van State แต่ในทางปฏิบัติ พระองค์มักจะไม่ได้เข้าประชุม แต่จะให้รองประธานทำหน้าที่เป็นประธานแทนและเป็นผู้รับผิดชอบ Radd van State ที่แท้จริง

จะเห็นได้ว่า โครงสร้างและสาระสำคัญที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตด พ.ศ. 2417 จะมีความคล้ายคลึงกับ Radd van State เช่น ข้อ 1 ที่กำหนดให้พระมหากษัตริย์ตั้งพระบรมวงศานุวงศ์และข้าราชการซึ่งมีตระกูลและผู้มีสติปัญญาว่องไวเฉียบแหลมรอบรู้ในราชกิจการต่างๆ และ ข้อ 5 พระมหากษัตริย์เป็นประธาน (“เปรสิเดน”) และจะเสด็จมาในที่ประชุมหรือไม่ก็ได้ และ ข้อ 6 ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่เสด็จมาประชุม ให้รองประธาน (“ไวซ์เปรสิเดน”) เป็นผู้มีสิทธิ์ชี้ขาดในที่ประชุม

แต่ที่แตกต่างจาก Radd van State คือสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2417 มิได้ทำหน้าที่ให้คำปรึกษาฝ่ายบริหารต่อการจัดทำร่างกฎหมายเพื่อเสนอต่อรัฐสภา เพราะในขณะนั้น ในการเมืองการปกครองของสยามยังไม่มีองค์กรสถาบันทางการเมืองอย่างรัฐสภา แต่สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2417 มีอำนาจหน้าที่อย่างรัฐสภานั่นคือ มีอำนาจหน้าที่ในการตรากฎหมายและตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจของข้าราชการ ราษฎรและแม้แต่พระมหากษัตริย์เอง

ซึ่งในส่วนนี้จะไปเหมือนกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรสถาบันทางการเมืองที่วิวัฒนาการจากสภาที่ปรึกษาในพระองค์ของพระมหากษัตริย์อังกฤษไปสู่การเป็นรัฐสภาของอังกฤษดังที่ได้กล่าวไป และแม้ว่าพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2417 กำหนดให้พระมหากษัตริย์ตั้งพระบรมวงศานุวงศ์ให้เป็นสมาชิกสภาที่ปรึกษาฯได้ แต่ดังจะเห็นต่อไปว่า พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯไม่ได้ทรงเลือกพระบรมวงศานุวงศ์แม้แต่พระองค์เดียว แต่ทรงตั้งพระทัยที่จะเลือกแต่เฉพาะข้าราชการที่อยู่ในระดับพระยาเท่านั้น ที่มีความรู้ประสบการณ์ราชการในด้านกิจมหาดไทย กลาโหมและการค้าและการต่างประเทศคล้ายโครงสร้างส่วนหนึ่งของ Radd van State

ดังนั้น จึงมีความเป็นไปได้ที่การออกแบบสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2417 จะได้รับอิทธิพลจาก Radd van State ดังที่มีผู้สันนิษฐานไว้ว่า พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวน่าจะทรงได้รับแนวความคิดการจัดตั้งองค์กรดังกล่าวมาจากประเทศในยุโรป โดยเฉพาะอังกฤษ ฝรั่งเศสและเนเธอร์แลนด์ โดยในกรณีของอังกฤษและฝรั่งเศส มีการพบหลักฐานเอกสารแปลเกี่ยวกับระบบการเมืองการปกครองและระบบกฎหมายของประเทศอังกฤษและฝรั่งเศส ซึ่งแปลโดยพระยาภาสกรวงศ์และนายเฮนรี อลาบาสเตอร์

ส่วนในกรณีของเนเธอร์แลนด์นั้น มีการสันนิษฐานจากการที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จทอดพระเนตรและเยี่ยมชมการทำงานของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินที่เมืองเบตาเวีย ประเทศอินโดนีเซีย ซึ่งขณะนั้นอยู่ภายใต้การปกครองของฮอลันดา ระหว่างการเสด็จประพาสต่างประเทศครั้งแรก พ.ศ. 2414 ส่วนในความเห็นของผู้เขียนเห็นว่า การออกแบบสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน พ.ศ.2417 ได้รับอิทธิพลทางความคิดจากทั้ง Radd van State และวิวัฒนาการของสภาของอังกฤษ ดังที่ได้อธิบายให้เหตุผลไปข้างต้น

(แหล่งอ้างอิง: ดรุโณวาท, วันอังคารที่ 21 กรกฎาคม พ.ศ. 2417 เล่มที่ 1; https://www.raadvanstate.nl/the_council_of_state/; รายงานการประชุมเสนาบดีสภา รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาคที่ 1 เรื่อง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน; จดหมายเหตุ ร. 5 หมายเลข 144/2 อ้างใน จาตุรงค์ รอดกำเนิด, แนวความคิดทางกฎหมายปกครองในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว วิทยานิพนธ์นิติศาสตร์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พ.ศ. 2549, หน้า 145)