กรอบขาดดุลปีงบประมาณปี 2555 ยังมีประเด็นเชิงนโยบายที่ต้องติดตาม

...ศูนย์วิจัยกสิกรไทย

การกำหนดกรอบวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2555 ที่จะเริ่มมีผลบังคับใช้ในเดือน ต.ค. 2554 จนถึงเดือน ก.ย. 2555 เบื้องต้นเป็นจำนวน 2.28 ล้านล้านบาท หรือเป็นงบขาดดุล 3.8 แสนล้านบาท ซึ่ง ณ ขณะนี้ แม้ว่าจะยังไม่เป็นที่แน่ชัดว่ากรอบงบประมาณรายจ่ายและการขาดดุลของรัฐบาลในปีงบประมาณ 2555 จะมีข้อสรุปที่วงเงินเท่าใด เนื่องจากกระบวนการยังอยู่ระหว่างการจัดทำรายละเอียดของหน่วยงานภาครัฐเพื่อรอการพิจารณาจากคณะรัฐมนตรีและนำเข้าสู่กระบวนการสภาต่อไป แต่จากข้อมูลเบื้องต้นดังกล่าว ประกอบกับการอนุมัติงบกลางปีงบประมาณ 2554 จำนวน 1.1 แสนล้านบาท ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 18 ม.ค.ที่ผ่านมา ก็ทำให้สามารถเห็นทิศทางและเจตนารมณ์ของทางการไทย ซึ่งศูนย์วิจัยกสิกรไทย มีมุมมองต่อประเด็นด้านการคลังที่น่าสนใจ โดยสรุปดังนี้

รัฐบาลแสดงเจตนารมณ์ที่ชัดเจนต่อแผนการปรับนโยบายเข้าสู่ภาวะสมดุลในระยะกลาง เห็นได้จากการกำหนดกรอบวงเงินเบื้องต้นสำหรับการขาดดุลในปีงบประมาณ 2555 ไว้ที่ 3.8 แสนล้านบาท หรือคิดเป็นประมาณ 3.3% ต่อจีดีพี ซึ่งลดลงจากกรอบขาดดุล (รวมงบกลางปี) ที่ประเมินไว้ในปีงบประมาณ 2554 ที่จำนวน 4.1 แสนล้านบาท หรือคิดเป็น 3.8% ต่อจีดีพี และชี้ถึงนโยบายการคลังที่มีแนวโน้มผ่อนคลายลดลงทั้งในแง่ของเม็ดเงินและสัดส่วนต่อจีดีพี

นอกจากนี้การตั้งงบกลางปีงบประมาณ 2554 จำนวน 1.1 แสนล้านบาท จากการคาดการณ์ว่าจะสามารถจัดเก็บรายได้เกินเป้าหมาย และนำเม็ดเงินกว่า 2 ใน 3 ของทั้งหมด (8.4 หมื่นล้านบาท) ไปใช้เพื่อชดเชยเงินคงคลัง ขณะที่ส่วนที่เหลือนำไปจัดสรรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และเป็นงบประมาณสำหรับช่วยเหลือผู้ประสบภัยธรรมชาติ หรืออาจกล่าวได้ว่า รัฐบาลไม่ได้มีแผนที่จะใช้จ่ายเงินจากงบกลางปีดังกล่าวทั้งจำนวน สะท้อนถึงเจตนารมณ์ของรัฐบาลในการพยายามจะรักษากรอบวินัยทางการคลัง ซึ่งเป็นสิ่งที่พึงกระทำโดยเฉพาะอย่างยิ่งภายใต้สถานการณ์ที่ความเสี่ยงด้านเงินเฟ้อในประเทศมีแนวโน้มปรับตัวสูงขึ้น

ท่าทีในการลดบทบาทนโยบายการคลังข้างต้น สอดรับกับมุมมองที่ประเมินว่า ความจำเป็นในการกระตุ้นเศรษฐกิจจากภาครัฐในระยะถัดไป อาจมีน้อยลงเมื่อเทียบกับในช่วงปี 2553 หลังจากที่เศรษฐกิจไทยสามารถรักษาแรงส่งของการขยายตัวไว้ได้อย่างต่อเนื่อง ในขณะเดียวกันก็ยังบ่งชี้ถึงการประเมินน้ำหนักความเสี่ยงด้านเศรษฐกิจในปีข้างหน้าของรัฐบาลที่อาจจะอยู่ในระดับที่ไม่รุนแรงนัก อันทำให้รัฐบาลยังคงมีความสามารถในการจัดเก็บรายได้ในเกณฑ์ที่น่าพอใจ และ/หรือมีโอกาสลดลงที่จะต้องใช้จ่ายเพิ่มขึ้น เพื่อประคับประคองเศรษฐกิจในกรณีที่เกิดเหตุการณ์ไม่คาดคิดจากปัจจัยทางเศรษฐกิจทั้งในและต่างประเทศ

อย่างไรก็ดี นโยบายการคลังที่ผ่อนคลายน้อยลง ยังคงมีประเด็นคำถามที่รอคำตอบที่ชัดเจนอยู่เพิ่มเติม โดยประการแรก คือ ความไม่แน่นอนของการเติบโตทางเศรษฐกิจ ซึ่งมีความเชื่อมโยงกับเศรษฐกิจแกนหลักในโลก โดยเฉพาะเศรษฐกิจสหรัฐ ยูโรโซน และเอเชีย ที่แม้จากการประเมินสถานการณ์จนถึง ณ จุดนี้ จะมีมุมมองที่เป็นบวกมากขึ้น แต่ก็ยังคงมีความเปราะบางอยู่อีกมาก ทั้งปัญหาการว่างงานในสหรัฐ การแก้ปัญหาหนี้และภาคการเงินของกลุ่มยูโร รวมถึงการดูแลความเสี่ยงด้านเงินเฟ้อและฟองสบู่สินทรัพย์ในเอเชีย นอกจากนี้ยังมีปัจจัยในประเทศทั้งการเมืองและ/หรือภัยธรรมชาติ โดยหากพัฒนาการทางเศรษฐกิจทั้งในและต่างประเทศไม่ได้เป็นไปตามที่ตั้งสมมติฐานไว้ ก็คงจะส่งผลกระทบต่อฐานะการคลังทั้งด้านรายรับและรายจ่ายของรัฐบาลพอสมควร

ประการถัดมา คือ ประเด็นเชิงนโยบายหลักๆ ของรัฐบาลในด้านพลังงาน ค่าครองชีพ และสินค้าเกษตร ท่ามกลางสถานการณ์ที่ราคาน้ำมันและราคาสินค้าโภคภัณฑ์ในตลาดโลกยังมีแนวโน้มแกว่งตัวขึ้นและมีระดับสูง อันเป็นผลจากแรงผลักทั้งด้านอุปทานจากสภาวะอากาศที่แปรปรวนและภัยธรรมชาติทั่วโลก รวมถึงด้านอุปสงค์ตามโมเมนตัมการขยายตัวของเศรษฐกิจโลก ต้องยอมรับว่าคงจะมีผลให้ราคาพลังงาน สินค้าโภคภัณฑ์ และสินค้าเกษตรบางรายการในประเทศมีแนวโน้มปรับตัวในทิศทางที่สอดคล้องกัน

แม้ว่าการดำเนินนโยบายการเงินที่กำลังอยู่ในเส้นทางของการปรับเข้าสู่ระดับเป็นปกติมากขึ้นของทางการไทย จะช่วยดูแลความเสี่ยงด้านเงินเฟ้อไว้ได้ในระดับหนึ่ง แต่ด้วยราคาสินค้าต่างๆ ดังกล่าวที่มีแนวโน้มปรับเพิ่มขึ้น ผนวกกับการขยับขึ้นของต้นทุนทางการเงิน แน่นอนว่าคงจะมีผลกระทบต่อค่าครองชีพของประชาชนอย่างหลีกเลี่ยงได้ยาก ฉะนั้นในที่สุดแล้วรัฐบาลยังอาจมีความจำเป็นที่จะต้องเข้ามาช่วยเหลือผ่านการสานต่อมาตรการบรรเทาความเดือดร้อนด้านพลังงาน (โดยเฉพาะราคาน้ำมันขายปลีกดีเซลและราคาก๊าซ LPG) และมาตรการลดภาระค่าครองชีพตามความเหมาะสม รวมถึงการดำเนินการตามแนวคิดในการจัดตั้งกองทุนเพื่อดูแลสินค้าเกษตรบางรายการ อาทิ ปาล์มน้ำมัน

ทั้งนี้ แม้ว่าการดำเนินนโยบายข้างต้น อาจไม่มีผลกระทบโดยตรงกับฐานะการคลัง เพราะความช่วยเหลือของรัฐบาลอาจออกมาในรูปของการดำเนินการผ่านกลไกหรือทางเลือกอื่นๆ ที่ไม่ใช่งบประมาณ ทว่าการเข้าไปดูแลประเด็นดังกล่าวในที่สุดแล้วอาจมีผลทางอ้อมกลับมาสู่ความสามารถในการจัดเก็บรายได้ (อาทิ ภาษี และเงินนำส่ง) และ/หรือการใช้จ่ายงบประมาณของรัฐบาล ขึ้นอยู่กับขอบเขตและแหล่งที่มาของการให้ความช่วยเหลือเป็นสำคัญ

ดังนั้น ความชัดเจนเกี่ยวกับประเด็นเชิงนโยบายหลักดังกล่าว ท้ายที่สุดคงมีผลผูกพันกลับมาที่ฐานะการคลังในช่วงเวลาถัดจากนี้

นั่นหมายความว่า การดำเนินนโยบายการคลังของรัฐบาลจะเป็นไปตามเจตนารมณ์ที่ตั้งไว้ได้มากน้อยเพียงใด คงจะต้องติดตามข้อยุติเกี่ยวกับประเด็นความเสี่ยงทั้งในและต่างประเทศ รวมถึงประเด็นเชิงนโยบายหลักของทางการอย่างใกล้ชิดต่อไป และแน่นอนว่า ทั้งนโยบายการคลังและนโยบายการเงินที่มีแนวโน้มปรับเข้าสู่สมดุลมากขึ้น คงจะมีผลกระทบต่อภาคธุรกิจเอกชนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ท่ามกลางความไม่แน่นอนและปัจจัยท้าทายต่อการเติบโตของเศรษฐกิจไทยในปีนี้ ซึ่งอาจกระทบต่อการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลและ/หรือรายจ่าย เมื่อเทียบกับประมาณการที่ตั้งไว้ ชี้ถึงความจำเป็นที่รัฐบาลอาจต้องเร่งผลักดันแนวทาง หรือการดำเนินการด้านอื่นๆ ควบคู่กันไปด้วย โดยในระยะสั้น การเสริมประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้และการใช้จ่ายของหน่วยงานภาครัฐยังคงเป็นสิ่งจำเป็น ซึ่งเชื่อว่ารัฐบาลได้ตระหนักถึงประเด็นนี้และพยายามดำเนินการให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นอยู่แล้ว

ขณะที่ในระยะกลางถึงยาว แผนการปฏิรูประบบโครงสร้างภาษี (ในเบื้องต้นกรมสรรพากรกำลังอยู่ระหว่างการศึกษาและเตรียมแผนดังกล่าวให้พร้อมสำหรับการเข้าเป็นส่วนหนึ่งของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนในปี 2558) คงจะถูกหยิบยกขึ้นมาพิจารณาและดำเนินการ เพื่อช่วยให้เจตนารมณ์ในการตั้งงบประมาณสมดุลเป็นไปได้ตามเงื่อนเวลาที่ตั้งไว้ในอีก 45 ปีข้างหน้า สัมฤทธิผลในทางปฏิบัติมากขึ้น