EEC…ความหวังใหม่ที่จะช่วยให้ไทยหลุดพ้น จากประเทศกับดักรายได้ปานกลาง

โดย ผศ.ดร.ทัศนีย์ สติมานนท์ คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า) www.econ.nida.ac.th; [email protected] 

หลายประเทศใช้เขตเศรษฐกิจพิเศษ (Special Economic Zones (SEZs)) เป็นกลไกในการขับเคลื่อนประเทศ เพื่อสร้างรายได้ประชาชาติ เพิ่มมูลค่าการลงทุนจากต่างประเทศ เพิ่มมูลค่าการส่งออก และลดปัญหาการว่างงาน โดยเขตเศรษฐกิจพิเศษได้ถูกจัดตั้งครั้งแรกตั้งแต่ปี 2502 ที่ประเทศไอร์แลนด์ และในปี 2558 มีเขตเศรษฐกิจพิเศษจำนวนมากกว่า 4,300 แห่ง ในกว่า 130 ประเทศทั่วโลก

เขตเศรษฐกิจพิเศษจะมีลักษณะที่สำคัญ คือ 1) การบังคับใช้กฎหมายพิเศษในพื้นที่ เช่น กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับแรงงาน การใช้ที่ดิน และการลงทุนจากต่างประเทศ 2) การให้บริการจากภาครัฐที่รวดเร็ว เช่น การให้บริการรูปแบบ One-Stop-Shop Services 3) การมีโครงสร้างพื้นฐาน และบริการสาธารณูปโภคที่ดี เช่น ถนน แหล่งพลังงาน แหล่งน้ำ และระบบการกำจัดของเสีย และ 4) การให้สิทธิพิเศษด้านภาษีให้กับนักลงทุนในพื้นที่ เช่น การลดหย่อนภาษี การเคลื่อนย้ายเงินทุนเสรี และการให้เงินอุดหนุน

งานวิจัยของ World Bank ในปี 2560 (World Bank Group, 2017) ได้อธิบายถึงปัจจัยที่จะกำหนดความสำเร็จของเขตเศรษฐกิจพิเศษ โดยใช้ข้อมูลของเขตเศรษฐกิจจำนวน 346 เขตใน 22 ประเทศ ได้แก่ ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศเกาหลีใต้ โดยเนื่องจากการเปรียบเทียบผลการดำเนินงานของเขตเศรษฐกิจพิเศษในหลายประเทศนั้นมีข้อมูลที่จำกัด ทำให้นักวิจัยเลือกใช้ความเข้มของแสงไฟเป็นตัวแปรที่วัดผลการดำเนินงาน พบว่าปัจจัยที่ส่งผลบวกต่อการดำเนินงานของเขตเศรษฐกิจพิเศษอย่างมีนัยสำคัญ คือ ขนาดพื้นที่ ความใกล้ของระยะทางระหว่างเขตเศรษฐกิจพิเศษและเมืองใหญ่ และเขตเศรษฐกิจพิเศษสำหรับอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้นจะมีผลการดำเนินงานที่ดีกว่าเขตเศรษฐกิจพิเศษสำหรับอุตสาหกรรมที่ต้องใช้เทคโนโลยีระดับสูง ซึ่งข้อค้นพบประการหลังมีความสำคัญต่อประเทศไทย เนื่องจากไทยมีแผนพัฒนาพื้นที่ 3 จังหวัด ได้แก่ จ.ฉะเชิงเทรา ชลบุรี และระยอง เป็นเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (Eastern Economic Corridor : EEC) ซึ่งเน้นการส่งเสริมอุตสาหกรรมที่ใช้เทคโนโลยีระดับสูง อาทิ ยานยนต์สมัยใหม่ อิเล็กทรอนิกส์อัจฉริยะ หุ่นยนต์ และดิจิทัล เป็นต้น ทำให้เราควรเข้าใจว่า เหตุใดเขตเศรษฐกิจพิเศษสำหรับอุตสาหกรรมประเภทนี้จึงมีผลการดำเนินงานที่ด้อยกว่า และควรมีการแก้ปัญหาอย่างไรเพื่อให้งบประมาณที่ใช้จ่ายสำหรับ EEC ไม่สูญเปล่า หากแต่สามารถยกระดับให้ไทยเป็นประเทศที่พัฒนาแล้วได้สำเร็จ

จากงานวิจัยข้างต้น พบว่าการที่เขตเศรษฐกิจพิเศษที่มีระดับเทคโนโลยีสูงมีผลการดำเนินงานด้อยกว่า เพราะมีการเชื่อมโยงในรูปแบบไปข้างหลังและไปข้างหน้า (Backward and Forward Linkages) น้อย การเชื่อมโยงนี้เป็นการเชื่อมโยงระหว่างบริษัททั้งในและนอกเขตเศรษฐกิจพิเศษ อาทิ การซื้อปัจจัยการผลิตจากผู้ผลิตท้องถิ่น หรือการขายสินค้าในตลาดท้องถิ่น นอกจากนี้การเชื่อมโยงยังรวมถึงการจัดตั้งบริษัทเพื่อดำเนินการร่วมกันระหว่างบริษัทต่างชาติและบริษัทท้องถิ่น หรือ Joint Ventures อีกด้วย ซึ่งการเชื่อมโยงในระดับต่ำส่งผลให้เกิดการถ่ายทอดความรู้และเทคโนโลยีในระดับต่ำ ตัวอย่างเช่น หากบริษัทในเขตเศรษฐกิจพิเศษสั่งซื้อสินค้าจากบริษัทท้องถิ่น บริษัทท้องถิ่นต้องมีการพัฒนาสินค้าให้ตรงตามความต้องการ อีกทั้งยังมีการฝึกอบรมพนักงานให้มีความรู้ในวิทยาการสมัยใหม่เพื่อให้สามารถพัฒนาและผลิตสินค้าได้ อย่างไรก็ตามปัจจัยสำคัญที่ทำให้เกิดความเชื่อมโยงนี้ คือ พื้นฐานความรู้และทักษะของแรงงาน รวมทั้งความสามารถในการเรียนรู้และการประยุกต์ใช้ความรู้ของแรงงาน (Capacity to Generate and Absorb Knowledge Spillovers)

จากคำอธิบายข้างต้นนี้ สามารถพยากรณ์ได้ว่า หนึ่งในปัจจัยสำคัญที่จะทำให้ EEC ประสบความสำเร็จ คือ การเตรียมความพร้อมของแรงงานให้มีความสามารถในการรับการถ่ายทอดความรู้ นอกจากจะทำให้มีการถ่ายโอนความรู้ที่เป็นประโยชน์ต่อประเทศผู้รับการลงทุนอย่างไทยแล้ว ยังเป็นการดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศเนื่องจากมีแรงงานที่มีทักษะพร้อมในการทำงาน ไม่ต้องมีภาระค่าใช้จ่ายในการอบรมสูง

นอกจากนี้ ยังทำให้มีการจ้างงานคนไทยเพิ่มขึ้น แทนการนำเข้าแรงงานทักษะสูงจากต่างประเทศ และจะทำให้ EEC มีการพัฒนาอย่างยั่งยืนหรือมีการเติบโตอย่างต่อเนื่อง ดังนั้น รัฐบาลจึงควรมีการเตรียมแรงงานให้มีคุณภาพ จัดให้มีการเรียนในสายวิทยาศาสตร์เพิ่มขึ้นทั้งด้านปริมาณและคุณภาพ เสริมสร้างทักษะการเรียนรู้ การมีความคิดสร้างสรรค์และการประยุกต์ใช้ นอกจากนี้การจัดให้มีการเรียนการสอนภาษาต่างประเทศที่สามารถนำไปใช้งานได้จริงเป็นสิ่งที่สำคัญเป็นอย่างมาก ซึ่งอาจเริ่มต้นจากการฝึกอบรมครูภาษาต่างประเทศโดยเจ้าของภาษา ซึ่งในประเทศที่พัฒนาแล้วครูวิชาภาษาต่างประเทศจะต้องเรียนในประเทศเจ้าของภาษาอย่างน้อย 1 ปี ทำให้ครูมีทักษะและประสบการณ์การใช้ภาษาที่เพียงพอ สามารถถ่ายทอดการใช้ภาษาให้กับนักเรียนได้อย่างถูกต้องและสามารถใช้งานได้จริง

แม้งานวิจัยข้างต้นจะพบว่า โครงสร้างพื้นฐาน สิ่งอำนวยความสะดวก และมาตรการภาษีไม่ได้มีผลต่อการดำเนินงานของเขตเศรษฐกิจพิเศษอย่างมีนัยสำคัญ แต่ผู้เขียนมีความเห็นว่า รัฐบาลควรส่งเสริมให้มีโครงสร้างพื้นฐานและสิ่งอำนวนความสะดวกในพื้นที่ EEC รูปแบบใหม่ที่เน้นส่งเสริมการวิจัยและพัฒนา เช่น การมีห้องทดลอง หรือห้องทดสอบกลาง เพื่อให้เกิดการประหยัดต่อขนาดการผลิต (Economies of Scale) การมีสัญญาณอินเทอร์เน็ตอย่างทั่วถึง และการมีระบบ Cyber Security เพื่อป้องกันการจารกรรมข้อมูล

นอกจากนี้ การออกแบบกฎหมายและระเบียบต่างๆ ที่ใช้เฉพาะในพื้นที่ควรมีความยืดหยุ่น และสามารถแก้ไขให้ทันกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วได้ อาทิ การเตรียมออกแบบกฎหมายที่เกี่ยวกับ AI (Artificial Intelligence Regulation) ซึ่งกฎหมายนี้ยังคงเป็นที่ถกเถียงและยังไม่มีประเทศใดที่มีกฎหมายนี้ อีกทั้งการบังคับใช้กฎหมายต้องมีความเข้มงวด เช่น การบังคับใช้กฎหมายทรัพย์สินทางปัญญาที่เข้มงวดจะทำให้นักลงทุนต่างชาติมีความมั่นใจในการลงทุนในอุตสาหกรรมที่ใช้เทคโนโลยีระดับสูง ซึ่งต้องมีการวิจัยและพัฒนาเป็นพื้นฐาน

ถ้าไทยมี “การเตรียมความพร้อม” ในการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมไปสู่การเป็นประเทศอุตสาหกรรมที่ใช้เทคโนโลยีระดับสูงแล้ว การประสบความสำเร็จของ EEC และการหลุดพ้นจากประเทศกับดักรายได้ปานกลางคงเป็นเรื่องที่ไม่ไกลเกินเอื้อม โดยสิ่งที่สำคัญที่สุด คือ การพัฒนาคน ซึ่งผู้เขียนหวังว่า ปีหน้าฟ้าใหม่ที่จะถึงนี้ จะเห็นการศึกษาไทยพัฒนาให้คนมีพื้นฐานทักษะที่ดี คิดเป็น ประยุกต์เป็น ให้สมกับการเป็นคนไทย 4.0 ... สวัสดีส่งท้ายปีเก่า และสวัสดีปีใหม่ล่วงหน้าค่ะ