การขาดดุลและที่มาของงบประมาณรัฐบาล คสช.

โดย ดร.เดชรัต สุขกำเนิด 

แม้ว่าเรากำลังจะได้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง แต่หลายคนก็ยังกังวลถึงอนาคตของรัฐบาลใหม่ที่กำลังจะเกิดขึ้น เพราะนอกจากโฉมหน้าของนายกฯ และรัฐบาลใหม่จะขึ้นอยู่กับวุฒิสมาชิกที่ คสช.แต่งตั้งแล้ว รัฐบาลใหม่ยังถูกร้อยรัดไว้ด้วยเกณฑ์หรือเงื่อนไขต่างๆ ที่ คสช.กำหนดขึ้น เช่น การดำเนินตามยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี

หนึ่งในเกณฑ์หรือเงื่อนไขที่รัฐบาลใหม่จะต้องระมัดระวังคือ การใช้งบประมาณในการดำเนินนโยบายต่างๆ และการระบุถึงที่มาของงบประมาณที่จะนำมาใช้ในการดำเนินนโยบายเหล่านั้น โดยนัยว่า เพื่อรักษาวินัยทางการคลังและป้องกันการใช้งบประมาณแบบประชานิยม

ดังนั้น เพื่อเป็นข้อมูลพื้นฐานประการหนึ่งสำหรับรัฐบาลหน้า บทความนี้จึงขอนำเสนอข้อมูลการใช้งบประมาณ และที่มาของเงินงบประมาณของรัฐบาล คสช. เพื่อเป็นฐานให้ผู้ที่จะเป็นรัฐบาลใหม่ไว้ใช้ในการอ้างอิงและกำหนดนโยบายของตน

รัฐบาล คสช.ใช้งบประมาณอย่างไร?

ปีงบประมาณ 2561 รัฐบาลมีรายจ่าย 3,007,203 ล้านบาท และมีรายรับ 2,514,473 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2561 รัฐบาลจึงขาดดุลงบประมาณไป 492,730 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 19.6 ของรายรับ

หากพิจารณาตลอดช่วงเวลา 4 ปี (ปีงบประมาณ 2558-2561) รัฐบาล คสช.ขาดดุลงบประมาณทุกปี โดยเฉลี่ยรัฐบาล คสช.จะขาดดุลงบประมาณเฉลี่ยปีละ 454,823 ล้านบาท ซึ่งคิดเป็นร้อยละ 19.2 ของรายได้ของรัฐบาล โดยปีงบประมาณ 2560 รัฐบาลขาดดุลงบประมาณมากที่สุด 536,512 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 22.8 ของรายรับ

รวมตลอดระยะเวลา 4 ปี รัฐบาล คสช.ขาดดุลงบประมาณไปแล้ว 1,819,291 ล้านบาท

นั่นเป็นเหตุให้ตั้งแต่เดือน มิ.ย. 2557 เป็นต้นมาจนถึงเดือน ก.ย. 2561 รัฐบาล คสช.กู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณไปแล้ว 1,756,575 ล้านบาท และน่าจะถึง 2 ล้านล้านบาท ในปีงบประมาณ 2562 นี้ เพราะในปี 2562 รัฐบาล คสช.ตั้งงบประมาณขาดดุลไว้อีก 4.5 แสนล้านบาท

โดยหากเทียบกับงบประมาณของรัฐบาลที่ผ่านๆ มา พบว่า ในช่วงปี 2552-2553 รัฐบาลในช่วงนั้นขาดดุลงบประมาณ 291,632 ล้านบาท หรือคิดเป็น 18.7% ของรายได้รัฐบาล ส่วนในปี 2555-2556 รัฐบาลในช่วงนั้นขาดดุลงบประมาณ 278,334 ล้านบาท หรือคิดเป็น 13.4% ของรายได้รัฐบาลในช่วงเวลาดังกล่าว

ดังนั้น อาจกล่าวได้ว่า รัฐบาล คสช.มีการขาดดุลงบประมาณและการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณมากกว่ารัฐบาลที่ผ่านมา และขาดดุลงบประมาณประมาณร้อยละ 20 ของรายรับ

รัฐบาล คสช.นำเงินมาจากไหน

หากเปรียบเทียบกับปีงบประมาณ 2557 (ซึ่งรัฐบาล คสช.ไม่ได้เป็นคนตั้งงบประมาณ) ในปีงบประมาณ 2561 รัฐบาล มีรายจ่ายเพิ่มขึ้นจากปี 2557 คิดเป็นเงิน 547,213 ล้านบาท แน่นอนว่า รัฐบาล คสช.ก็ต้องหาเงินรายได้มาเพิ่มขึ้น ซึ่งในช่วงเวลาเดียวกัน รัฐบาลหารายได้มาเพิ่มได้ 438,808 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 80 ของรายจ่ายที่รัฐบาลจ่ายเพิ่มขึ้น

นั่นแปลว่า อีกร้อยละ 20 ของรายจ่ายที่รัฐบาลจ่ายเพิ่มขึ้นมาจากการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณนั่นเอง

ส่วนรายได้ที่รัฐบาลจัดเก็บมาได้เพิ่มขึ้นประมาณ 4 แสนกว่าล้านบาท มาจากไหนกันบ้าง? โดยผมขอยกตัวเลขรายได้ที่รัฐบาลจัดเก็บได้ทั้งหมดในปีงบประมาณ 2557 และปี 2561 มาเป็นตัวเทียบ

ในปีงบประมาณ 2561 รัฐบาล คสช.จัดเก็บรายได้ได้เพิ่มขึ้น 469,002 ล้านบาท เมื่อเปรียบเทียบกับปีงบประมาณ 2557 ในจำนวนนี้ร้อยละ 60 ของเงินรายได้ที่รัฐบาลจัดเก็บได้มากขึ้น มาจากการจัดเก็บภาษีทางอ้อม หรือภาษีที่ผลักภาระมาให้ผู้บริโภคเป็นคนจ่าย เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีสรรพสามิต คิดเป็นรายได้ที่เพิ่มขึ้นทั้งหมด 279,486 ล้านบาท

สำหรับภาษีทางตรง ได้แก่ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและภาษีเงินได้นิติบุคคล นั่นมีส่วนเพิ่มขึ้นประมาณ 93,306 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 20 ของเงินรายได้ที่รัฐบาลจัดเก็บได้เพิ่มขึ้น

ส่วนอีกร้อยละ 20 ที่รัฐบาลจัดเก็บได้เพิ่มขึ้นมาจากรายได้อื่นๆ ของรัฐที่ไม่ใช่ภาษี เช่น กำไรของรัฐวิสาหกิจ ค่าสัมปทาน ค่าภาคหลวง และค่าธรรมเนียมต่างๆ ซึ่งเงินรายได้ส่วนนี้เพิ่มขึ้นประมาณ 96,210 ล้านบาท

กล่าวได้ว่า รัฐบาล คสช.พึ่งพาเงินรายได้ที่จัดเก็บจากผู้บริโภคเป็นหลัก ตามมาด้วยการกู้เงิน แล้วจึงเป็นรายได้ที่ไม่ใช่ภาษีและภาษีทางตรงตามลำดับ

เมื่อเจาะลึกลงไปในส่วนของภาษีทางอ้อม ซึ่งเป็นแหล่งรายได้ที่เพิ่มขึ้นเป็นตัวหลักสำหรับ คสช.จะพบว่า รายได้ภาษีหลักที่เพิ่มขึ้นในช่วงรัฐบาล คสช. คือ รายได้จากภาษีสรรพสามิตน้ำมัน ซึ่งเป็นรายได้ที่เพิ่มขึ้นถึง 161,480 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 34.4 ของรายได้รัฐบาลที่เพิ่มขึ้นในช่วงเวลา 4 ปี

ถ้ามองย้อนกลับไปในปีงบประมาณ 2557 ปีนั้น รัฐบาลมีรายได้จากภาษีสรรพสามิตน้ำมันประมาณ 63,403 ล้านบาท แต่หลังจากราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกลดลง รัฐบาลจึงใช้โอกาสดังกล่าวขึ้นภาษีสรรพสามิตน้ำมัน โดยที่ผู้บริโภคส่วนใหญ่อาจไม่ค่อยรู้สึก จนในปีงบประมาณ 2561 รายได้จากภาษีสรรพสามิตน้ำมันคิดเป็นมูลค่าถึง 224,883 ล้านบาท เลยทีเดียว

ส่วนรายได้ภาษีทางอ้อมที่รัฐบาลจัดเพิ่มขึ้นรองลงมาคือ ภาษีมูลค่าเพิ่ม ที่รัฐบาลจัดเก็บได้เพิ่มขึ้น 81,442 ล้านบาท (คิดเป็นร้อยละ 17.4 ของรายได้ที่รัฐบาลจัดเก็บได้เพิ่มขึ้น) และภาษีสรรพสามิตรถยนต์ที่รัฐบาลจัดเก็บได้เพิ่ม 27,615 ล้านบาท (คิดเป็นร้อยละ 5.9 ของรายได้ที่รัฐบาลจัดเก็บได้เพิ่มขึ้น) เฉพาะภาษีสรรพสามิตน้ำมัน ภาษีมูลค่าเพิ่ม และภาษีสรรพสามิตรถยนต์ สามแหล่งนี้ก็คิดเป็นเกือบร้อยละ 60 ของรายได้ที่รัฐบาลจัดเก็บได้เพิ่มขึ้นแล้ว

เพราะฉะนั้น เสียงเรียกร้องให้รัฐบาลลดภาษีสรรพสามิตน้ำมันลง เพื่อลดภาระของผู้ใช้รถยนต์ คงเป็นเรื่องยากสำหรับรัฐบาลที่มีรายจ่ายเพิ่มขึ้นอย่างมากอย่างรัฐบาล คสช.

ส่วนฐานรายได้ภาษีใหม่ที่เคยมีการพูดถึงในช่วงต้นของรัฐบาล คสช. ที่มีสภาปฏิรูปแห่งชาติ ไม่ว่าจะเป็นภาษีมรดก ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ภาษีลาภลอยนั้น รัฐบาลยังมีรายได้จากภาษีส่วนนี้น้อยมากๆ

สรุป

ในช่วงเวลา 4 ปีที่ผ่านมา รัฐบาล คสช.ได้ทำให้การขาดดุลงบประมาณเป็นเรื่องปกติ รวมถึงขยายเพดานการขาดดุลงบประมาณให้เพิ่มขึ้น ทั้งในแง่ของเม็ดเงินและสัดส่วนเมื่อเทียบกับรายได้

ในแง่รายได้ รัฐบาล คสช.ไม่ประสบความสำเร็จในการสร้างฐานภาษีใหม่ๆ เช่น ภาษีทรัพย์สิน รัฐบาล คสช. จึงยังคงมุ่งเน้นรายได้จากภาษีที่จัดเก็บจากผู้บริโภคเป็นสำคัญ

แต่การจัดเก็บภาษีจากผู้บริโภคจะมีผลโดยตรงต่อกำลังซื้อของผู้บริโภคและการชะลอตัวทางเศรษฐกิจ รัฐบาลใหม่จึงไม่สามารถจะใช้แนวทางนี้ได้เพิ่มขึ้นอีกมากนัก

สุดท้ายการขยายฐานรายได้ใหม่ๆ เช่น ภาษีทรัพย์สิน และการตัดงบประมาณที่ไม่จำเป็น จึงเป็นสิ่งจำเป็นสำหรับรัฐบาลใหม่ หากไม่อยากเดินตามรอยการขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้นของรัฐบาล คสช.