คลอด กม.การเงินการคลัง คุมเสี่ยงฐานะประเทศ

เกียรติศักดิ์ ผิวเกลี้ยง

ในที่สุดร่างพระราชบัญญัติการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. ... (ร่าง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังฯ) ได้ผ่านการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เป็นที่เรียบร้อย เมื่อวันที่ 18 ม.ค. 2561 ซึ่งเป็นกฎหมายที่กระทรวงการคลังพยายามทำคลอดออกมาเป็นเวลากว่า 10 ปี

แต่ปัญหาทางการเมืองและเศรษฐกิจในช่วงดังกล่าว ทำให้กฎหมายนี้ไม่สามารถคลอดออกมาได้ จนถึงปัจจุบันที่ออกตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ตามมาตรา 62 ที่กำหนดให้รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัด เพื่อให้ฐานะการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพและมั่นคง

สาระสำคัญของ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังฯ กำหนดชัดเจนให้รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัด เพื่อให้เกิดเสถียรภาพและความมั่นคงอย่างยั่งยืนต่อฐานะทางการเงินและการคลังของประเทศ โดยได้นำบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการรักษาวินัยการคลังในกฎหมายหลายฉบับ เช่น กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ มาไว้อยู่ในกฎหมายนี้

ที่สำคัญกฎหมายนี้กำหนดให้มี "คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ" มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นรองประธาน มีปลัดกระทรวงการคลัง เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ และผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) เป็นกรรมการ และมีผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) เป็นเลขานุการ

คณะกรรมการดังกล่าวมีอำนาจหน้าที่ ได้แก่ การจัดทำแผนการคลังระยะปานกลาง กำหนดกรอบการรักษาวินัยการเงินการคลังในด้านต่างๆ เช่น สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์ มวลรวมในประเทศ สัดส่วนงบประมาณเพื่อการชำระหนี้ภาครัฐ สัดส่วนภาระที่รัฐต้องชดเชยค่าใช้จ่ายในการดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการที่ มอบหมายให้หน่วยงานของรัฐดำเนินการ

สุวิชญ โรจนวานิช ผู้อำนวยการ สศค. ระบุว่า ตอนนี้หน่วยงานต่างๆ ได้เตรียมแผนงานไว้เตรียมเสนอ คณะกรรมการชุดใหญ่ ซึ่งเป็นการทำงานเชิงรุก พ.ร.บ.การเงินการคลังฯ เป็นมิติใหม่ของหน่วยงานเศรษฐกิจ จะต้องทำแผนระยะปานกลาง ไม่ได้เป็นแผนปีต่อปี เช่น สำนักงบประมาณ จะเห็นภาพงบประมาณ 3-4 ปีข้างหน้าว่าจะไปทางไหน จะขาดดุลงบประมาณอีกเท่าไร รายได้ของประเทศจะขยายตัวขึ้นเท่าไร หนี้สาธารณะของประเทศจะอยู่ระดับไหน จะเห็นภาพในอนาคตมากขึ้น

สำหรับการจัดสรรงบประมาณให้หน่วยงานของรัฐ จะต้องคำนึงถึงความจำเป็นและภารกิจ รวมถึงฐานะเงินนอกงบประมาณ โดยกำหนดหลักเกณฑ์การตั้งงบประมาณรายจ่าย เช่น งบประมาณรายจ่ายลงทุนต้องไม่น้อยกว่า 20% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และต้องไม่น้อยกว่าวงเงินส่วนที่ขาดดุลงบประมาณประจำปีนั้น เป็นต้น

นอกจากนี้ ยังห้ามเสนอกฎหมายที่ให้จัดเก็บภาษีอากรหรือค่าธรรมเนียมเพิ่มขึ้นจากที่กำหนดไว้ในกฎหมาย เพื่อให้หน่วยงานของรัฐนำไปใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์ ยกเว้นกรณีการจัดเก็บเพื่อเป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในกฎหมายนี้ยังป้องกันการกันเงินรายได้ เพื่อให้หน่วยงานของรัฐนำไปใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์ เพื่อการหนึ่งการใดเป็นการเฉพาะ จะต้องอาศัยอำนาจตามกฎหมายเท่านั้น และจะต้องได้รับความเห็นชอบจากกระทรวงการคลังก่อน เนื่องจากที่ผ่านมามีหน่วยงานต่างๆ ขอเก็บภาษีบาปไปตั้งกองทุนใช้จ่ายจำนวนมาก แม้ว่าจะเป็นกองทุนที่เป็นประโยชน์ แต่การใช้เงินนอกงบประมาณทำให้การตรวจสอบการใช้เงินไม่เกิดความโปร่งใสเหมือนกับการใช้เงินงบประมาณ

ด้านการก่อหนี้ผูกพันหรือจ่ายเงินของหน่วยงานของรัฐต้องอาศัยอำนาจตามกฎหมาย มีความโปร่งใส คุ้มค่าและประหยัด การบริหารหนี้สาธารณะจะต้องเป็นไปตามกฎหมาย อยู่ภายใต้วัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ของผู้กู้ รวมถึงเงินนอกงบประมาณให้มีเท่าที่จำเป็น เพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติหน้าที่และการจัดตั้งทุนหมุนเวียนจะกระทำได้แต่โดยบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะเท่านั้น

จะเห็นว่าการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังจะช่วยให้หน่วยงานของรัฐมีการรักษาวินัยการเงินการคลังและดำเนินนโยบายด้านการคลังตามกรอบที่กฎหมายกำหนดไว้ เมื่อหน่วยงานของรัฐดำเนินการตามกรอบวินัยการเงินการคลังตามที่กำหนดแล้ว จะส่งผลให้สถานะการเงินการคลังของประเทศมีเสถียรภาพ มั่นคง และยั่งยืน

นอกจากนี้ พ.ร.บ.การเงินการคลังฯ ยังเป็นเหมือนกฎเหล็กคุมโครงการประชานิยมจากการรายงานของ สศค. พบว่าที่ผ่านมารัฐบาลใช้เงินทำนโยบายต่างๆ ผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจเป็นวงเงินสูงถึง 8 แสนล้านบาท ซึ่งส่วนใหญ่เป็นการใช้เงินก่อนรัฐบาลของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ในจำนวนนี้เป็นหนี้การใช้เงินเพื่อโครงการรับจำนำข้าวของรัฐบาลที่ ผ่านมา 6 แสนล้านบาท ซึ่งโครงการนี้จากการปิดบัญชีพบว่าขาดทุนกว่า 5 แสนล้านบาท

อภิศักดิ์ ตันติวรวงศ์ รมว.คลัง ระบุว่า ร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลังฯ จะมีกรอบคุมวินัยการเงินการคลังด้านต่างๆ โดยจะต้องไม่ก่อหนี้ของประเทศไม่ให้เกิน 60% ของจีดีพี ซึ่งเป็นกรอบความยั่งยืนการเงินการคลังในปัจจุบัน ซึ่งไม่ได้เป็นกฎหมาย แต่ครั้งนี้กรอบดังกล่าวจะระบุไว้ในร่างกฎหมาย เป็นเรื่องที่รัฐบาลต้องปฏิบัติตาม

นอกจากนี้ ร่าง พ.ร.บ.ยังมี รายละเอียดต่างๆ คุมการใช้เงินของประเทศทั้งในและนอกงบประมาณ เช่น การตั้งงบกลางจะต้องไม่เกิน 3-4% ของงบประมาณทั้งหมด การชำระหนี้เงินต้นแต่ละปีต้องไม่ต่ำกว่า 3% ของต้นเงินกู้ทั้งหมด ที่สำคัญการใช้เงินนอกงบประมาณจะต้องไม่เกิน 5% ของงบประมาณรายจ่ายแต่ละปี เป็นต้น

ดังนั้น พ.ร.บ.การเงินการคลังฯ จึงเป็นเกราะป้องกันความเสี่ยงฐานะการเงินการคลังที่สำคัญของประเทศ ที่จะดูแลป้องกันไม่ให้มีการใช้เงินของประเทศไม่คุ้มค่า สร้างความเสียหาย เหมือนที่เกิดขึ้นที่ผ่านมา n