นิติธรรมการคลัง

ดร.ศรพล ตุลยะเสถียร

นโยบายการคลังเป็นหนึ่งในเครื่องมือที่สำคัญสำหรับการพัฒนาประเทศ เนื่องจากนโยบายการคลังเกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทั้งด้านรายรับ รายจ่าย และหนี้สินที่เกี่ยวข้องของภาครัฐ ซึ่งทั้งหมดนี้ถือเป็นทรัพยากรที่สำคัญสำหรับการขับเคลื่อนโครงการพัฒนาต่างๆ ของประเทศ

ไม่ว่าจะเป็นด้านเศรษฐกิจ สังคม หรือสิ่งแวดล้อม โดยการดำเนินนโยบายการคลังที่ดีนั้น นอกจากการบริหารงบประมาณอย่างมีประสิทธิผลแล้ว รัฐยังต้องคำนึงถึงเสถียรภาพและความยั่งยืนทางการเงินการคลังของรัฐอีกด้วย ซึ่งเป็นแนวทางปฏิบัติที่การพัฒนาที่ยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ (Sustainable Development Goals : SDGs) ให้ความสำคัญไว้เช่นกัน โดยมีการระบุประเด็นและตัวชี้วัดเกี่ยวกับนโยบายการคลังโดยตรงสำหรับเป้าหมายการพัฒนาตาม SDGs ที่ไทยได้ลงมติรับรองด้วย

เช่น การพัฒนาการจัดเก็บภาษี การก่อหนี้อย่างเหมาะสม รายได้ที่มาจากภาษีที่เกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมต่อ GDP ค่าเฉลี่ยของอัตราภาษีศุลกากรของประเทศ ร้อยละของความเปลี่ยนแปลงภาษีการส่งออกและนำเข้าในสินค้าเกษตร และค่าเฉลี่ยของการเรียกเก็บภาษีที่เกี่ยวข้องกับสินค้าสิ่งแวดล้อม เป็นต้น

ในทางกลับกัน หากประเทศใดบริหารอย่างไม่มีวินัยทางการคลังคงส่งผลให้รัฐไม่เป็นที่ยอมรับของประชาชน และยังทำให้ความน่าเชื่อถือของประเทศลดลงไปด้วย ส่งผลต่อเสถียรภาพและความยั่งยืนทางด้านเศรษฐกิจ

สำหรับการบริหารด้านการคลังของไทย แม้ว่าภาครัฐได้กำหนดกฎหมายวินัยการคลังขึ้น เพื่อเป็นแนวทางสำหรับการบริหารด้านการคลังที่มีเป้าหมายและตัวชี้วัดที่ชัดเจน เช่น การกำหนดกรอบความยั่งยืนทางการคลัง ซึ่งวัดโดยสัดส่วนยอดหนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP (ปีงบประมาณ) สัดส่วนภาระหนี้ต่องบประมาณ สัดส่วนรายจ่ายลงทุนต่องบประมาณ และดุลงบประมาณ เป็นต้น

แต่บทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการรักษาวินัยการคลังได้กระจายอยู่ในกฎหมายหลายฉบับ ได้แก่ พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 พระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 และพระราชบัญญัติการบริหารทุนหมุนเวียน พ.ศ. 2558 ทำให้กรอบวินัยการคลังของประเทศไม่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน รวมทั้งที่ผ่านมาบทบัญญัติบางเรื่องเป็นเพียงระเบียบ หรือมติคณะรัฐมนตรีหรือแนวปฏิบัติ ซึ่งสามารถปรับเปลี่ยนหรือยกเลิกได้ตามนโยบายของรัฐบาล

นอกจากนี้ เนื่องจากภาครัฐได้คำนึงถึงการดำเนินนโยบายการคลังในระยะยาวมากขึ้น ซึ่งการวางแผนระยะยาวนั้นจะต้องวิเคราะห์แนวโน้มด้านเศรษฐกิจและสังคมที่จะเปลี่ยนแปลงไปด้วย อาทิ การก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ เทคโนโลยี การเกิดขึ้นของนวัตกรรมทางการคลังรูปแบบใหม่ๆ

เช่น การดำเนินนโยบายกึ่งการคลัง เป็นต้น ส่งผลให้บทบัญญัติทางด้านวินัยการคลังที่มีอยู่เดิมไม่เพียงพอที่จะครอบคลุมการดำเนินงานทางการคลังทั้งหมด ดังนั้น การตรากฎหมายวินัยการเงินการคลังที่เข้มข้นขึ้นทั้งในด้านรายรับและรายจ่ายของภาครัฐจะช่วยแก้ไขปัญหาหรือข้อบกพร่องในการรักษาวินัยการเงินการคลังของหน่วยงานของรัฐให้ชัดเจน เหมาะสมกับบริบทของสังคม และเป็นมาตรฐานเดียวกัน

ทั้งนี้ ร่าง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังฯ ได้ปรับปรุงให้มีกรอบการดำเนินนโยบายที่เป็นตัวเลขมากยิ่งขึ้น เช่น งบประมาณเพื่อการชำระหนี้ภาครัฐ งบประมาณรายจ่ายงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น งบประมาณของโครงการตามนโยบายของรัฐบาล นอกเหนือจากภารกิจตามปกติ เป็นต้น ซึ่งจะช่วยสร้างหลักการที่มั่นคงและลดการใช้ดุลพินิจของนโยบายบางประการ และกำหนดให้มีการจัดทำแผนการคลังระยะปานกลาง และเป็น กระบวนการควบรวมความต้องการด้านงบประมาณของรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐ

โดยการวางแผนการคลังจะต้องเลือกนโยบาย หรือมาตรการที่จำเป็นให้สอดคล้องกับทรัพยากรที่มีอยู่ รวมทั้งต้องพิจารณาทรัพยากรที่เป็นไปได้ใน 3-5 ปีข้างหน้าแทนการพิจารณาทรัพยากรแบบปีต่อปี สำหรับด้านการจัดสรรงบประมาณรายจ่าย รัฐจะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การตั้งงบประมาณรายจ่ายที่สำคัญ เช่น งบประมาณรายจ่ายลงทุนต้องไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และต้องไม่น้อยกว่าวงเงินส่วนที่ขาดดุลงบประมาณประจำปีนั้น เป็นต้น

นอกจากนี้ การกู้เงินจะต้องกู้เพื่อการลงทุนซึ่งก่อให้เกิดประโยชน์และรายได้ในอนาคต และที่สำคัญ ภาครัฐจะต้องมีการทำบัญชี รายงาน และการตรวจสอบ พร้อมทั้งจัดทำรายงานการเงินรวมภาครัฐให้คณะรัฐมนตรีทราบ และเปิดเผยต่อสาธารณชนด้วย

ดังนั้น จะเห็นได้ว่าการดำเนินการตามร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับนี้ ไม่เพียงมุ่งเน้นด้านการรักษาวินัยทางการเงินการคลังที่ชัดเจนขึ้นเท่านั้น แต่ยังคำนึงถึงความคล่องตัว ความโปร่งใสและความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติด้วย

การบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังที่ชัดเจนจะช่วยให้หน่วยงานของรัฐมีการรักษาวินัยการเงินการคลังและดำเนินนโยบายด้านการคลังได้อย่างเป็นระเบียบแบบแผนยิ่งขึ้น ซึ่งจะส่งผลให้การบริหารจัดการด้านการคลังมีมาตรฐานและประสิทธิภาพที่สูงขึ้น ตอบโจทย์การพัฒนาด้านการบริหารการเงินการคลัง เศรษฐกิจและสังคมทั้งในระดับประเทศและระดับสากล (SDGs)

รวมถึงเป็นการส่งเสริมด้านเสถียรภาพ ความมั่นคงและความยั่งยืนของสถานะการเงินการคลังและเศรษฐกิจของประเทศอีกด้วย n