ละเว้นตามคำพิพากษา

สมผล ตระกูลรุ่ง

อ่านไปเรียบร้อยแล้วสำหรับคำพิพากษาคดีดังแห่งปี คดีที่ผู้คนไม่เฉพาะคนไทยเท่านั้นที่ให้ความสนใจ สำนักข่าวต่างประเทศก็ให้ความสำคัญติดตามตลอดมา องค์คณะผู้พิพากษามีมติเสียง 8 ต่อ 1 เห็นว่า ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี มีความผิดฐานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ และให้จำคุก 5 ปี โดยไม่รอลงอาญาด้วยเสียงเอกฉันท์ เป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157 และตามกฎหมาย ป.ป.ช.มาตรา 123/1

เหตุที่คะแนนเสียงในการพิพากษาไม่เท่ากันทั้งสองประเด็น น่าจะเป็นวิธีการพิจารณาคดีของศาลฎีกาแผนกคดีอาญานักการเมือง ที่กำหนดให้องค์คณะลงมติกันทีละประเด็น เมื่อประเด็นแรกเสียงข้างมากเห็นว่าจำเลยผิด คำพิพากษาย่อมต้องออกมาว่า จำเลยกระทำความผิด แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นที่ 2 ว่า จะลงโทษแค่ไหนเพียงใด ซึ่งผู้พิพากษาแม้จะเห็นว่าไม่ผิด ก็ต้องให้ความเห็นด้วยว่า ควรจะลงโทษสำหรับความผิดที่ผ่านมติแล้วนั้น แค่ไหนเพียงใด

ความผิดฐานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบนั้น มีบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายอาญาและกฎหมายของ ป.ป.ช.เอง โดยมีเนื้อหาเหมือนกัน คือ

ป.อาญา มาตรา 157 ผู้ใดเป็น เจ้าพนักงาน ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต

กฎหมาย ป.ป.ช. มาตรา 123/1 เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ใดปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติอย่างใดในตําแหน่งหรือหน้าที่ หรือใช้อํานาจในตําแหน่งหรือหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความ เสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต

ความผิดของเจ้าหน้าที่ดังกล่าวนี้ ผิดทั้งกระทำและละเว้นไม่กระทำ หากเป็นการกระทำโดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายหรือกระทำโดยทุจริต

ความผิดจากการกระทำ พิสูจน์ง่าย ตรงไปตรงมา แต่ความผิดจากการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ โดยสภาพแล้วค่อนข้างยากที่จะพิสูจน์ความผิดของจำเลย แค่ไหนเพียงใดจึงจะเป็นการละเว้น

องค์ประกอบสำคัญที่จะเป็นความผิดฐานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่นั้น เริ่มจากต้องเป็นผู้มีหน้าที่ ที่มีอำนาจในการควบคุมระงับยับยั้งได้ด้วยและโดยสภาพต้องรู้ว่า มีการกระทำความผิดที่จะก่อให้เกิดความเสียหาย และอยู่ในวิสัยที่จะระงับยับยั้งได้ด้วย ซึ่งไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะหาพยานหลักฐานมานำสืบ เพราะคนที่ตั้งใจทำผิดย่อมพยายามปกปิดพยานหลักฐานอยู่แล้ว ยิ่งเป็นเรื่องการระงับยับยั้ง ยังมีปัญหาว่าแค่ไหนเพียงใดจึงจะถือว่าเป็นการระงับยับยั้งแล้ว

ในการปฏิบัติหน้าที่ต้องให้ความเป็นธรรมกับเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติด้วย ไม่ใช่ว่าเมื่อเกิดการกระทำความผิดในหน่วยงานใด หัวหน้าหน่วยงานนั้นจะต้องรับผิดชอบในฐานละเว้นการปฏิบัติทุกเรื่องไม่ได้ เพราะผู้ที่จะรับผิดคดีอาญาจะต้องเป็นผู้กระทำความผิดหรือละเว้นการกระทำ ในทางอาญาไม่อาจลงโทษ บุคคลเพียงเพราะเป็นผู้ดำรงตำแหน่งหรืออันเนื่องมาจากการดำรงตำแหน่งในหน่วยงานที่มีการกระทำผิดกฎหมาย ผู้ที่จะผิดอาญาต้องเป็นผู้กระทำหรือมีส่วนรู้เห็นหรือเห็นชอบให้มีการกระทำความผิด จึงจะถือว่าเป็น ผู้กระทำความผิดอาญาได้

ตัวอย่างง่ายๆ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ มีตำรวจทั่วประเทศกว่า 2 แสนนาย มีผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุด มีอำนาจหน้าที่ให้คุณให้โทษ สั่งยับยั้งโยกย้ายใดๆ กับเจ้าหน้าที่ตำรวจทุกนายได้ ตำรวจเองก็มีการกระทำผิดอาญาเป็นจำนวนมาก ไม่ต้องดูอื่นไกล กรณีตำรวจพา ยิ่งลักษณ์ หลบหนี หากเป็นความผิดทางอาญาไม่ว่าข้อหาใด จะถือว่าผู้บัญชาการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบก็คงไม่ได้

ผู้ที่จะรับโทษทางอาญา จะต้องเป็นผู้กระทำหรือละเว้นการกระทำโดยเจตนา ซึ่งจะต่างกับความรับผิดในทางแพ่ง แม้มิได้เป็นผู้กระทำเอง ไม่มีเจตนา แต่อาจต้องรับผิดในทางแพ่งตามที่กฎหมายบัญญัติ ตัวอย่างที่เห็นชัดๆ เช่น ลูกจ้างไปทำละเมิดในทางการที่จ้าง นายจ้างซึ่งไม่รู้อีโหน่ อีเหน่อะไรด้วย นอนอยู่บ้านเฉยๆ ยังต้องร่วมรับผิดด้วย ทั้งนี้ เนื่องจากสถานะความเป็นนายจ้าง

สำหรับคดี ยิ่งลักษณ์นี้ ศาลได้วินิจฉัยว่า การดำเนินโครงการรับจำนำข้าวมี 4 ขั้นตอน พบว่ามีการทุจริตและเกิดความเสียหายขึ้นในทุกขั้น ได้แก่ 1.การตรวจสอบคุณสมบัติ และรับรองเกษตรกร 2.การนำข้าวเปลือกมาจำนำ และเก็บข้าวเปลือกในคลัง 3.การสีแปร และเก็บรักษาสภาพข้าวสาร 4.การระบายข้าว

ศาลได้วินิจฉัยไว้ว่า ในขั้นตอนที่ 1-3 นั้น ความเสียหายดังกล่าวแต่ละขั้นตอนเป็นการกระทำของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปฏิบัติ และยิ่งลักษณ์ ได้ออกมาตรการป้องกันความเสียหายอย่าง สมเหตุสมผลแล้ว จึงไม่ถือเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ

ส่วนขั้นตอนที่ 4 แบ่งได้ 2 กรณี คือ 1.กรณีจำหน่ายข้าวถุงราคาถูกให้แก่ประชาชน ที่ปัจจุบันอยู่ระหว่างการไต่สวนของ ป.ป.ช. ยังรับฟังไม่ได้ว่า ยิ่งลักษณ์ กระทำความผิดหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ในส่วนนี้ เนื่องจากได้สั่งการให้ดำเนินการตรวจสอบข้อเท็จจริงอย่างเอาจริงเอาจัง กระทั่งต่อมาในยุคที่ นิวัฒน์ธำรง บุญทรงไพศาล เป็น รมว.พาณิชย์ และเป็นประธานอนุกรรมการระบายข้าว ได้สั่งยกเลิกการจำหน่ายข้าวถุงดังกล่าวแก่ประชาชน ดังนั้น ข้อต่อสู้ของ ยิ่งลักษณ์ จึงฟังขึ้น

2.กรณีระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ (จีทูจี) นับตั้งแต่ ยิ่งลักษณ์ เป็นประธาน กขช. ได้เข้าประชุมแค่ครั้งแรกครั้งเดียว ส่วนที่เหลืออีก 22 ครั้ง ไม่ได้เข้าประชุมแม้แต่ครั้งเดียว ทำให้การดำเนินการของการจำนำข้าวและการระบายข้าวไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร และปรากฏในเวลาต่อมาว่า การระบายข้าวจีทูจี มีการทุจริตและไม่ได้นำข้าวขายออกนอกประเทศจริง เป็นเพียงการสมอ้างเพื่อนำข้าวมาเวียนขายภายในประเทศและเอื้อประโยชน์ให้กับบุคคลอื่น จึงถือว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต

คำวินิจฉัยของศาลนี้ ค่อนข้างจะระมัดระวังไม่ไปก้าวล่วงหรือก้าวก่ายในส่วนที่เป็นอำนาจของฝ่ายบริหารโดยแท้ คำวินิจฉัยว่าเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ จึงได้อธิบายไว้อย่างชัดเจน ให้เห็นว่าเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่จริงๆ คดีนี้จึงไม่ใช่คดีความผิดทางการเมือง ศาลท่านไม่ได้ห้ามทำนโยบายตามที่หาเสียไว้ นโยบายแม้จะขาดทุนเกิดความเสียหายต่อรัฐมากเพียงใด แต่ถ้าไม่มีการทุจริตศาลก็ไม่มีอำนาจไปห้ามการดำเนินการตามนโยบายที่ขาดทุนนั้น เช่น รถเมล์ รถไฟฟรี รัฐแบกรับภาระขาดทุนตลอดมา แต่เมื่อไม่เกิดการทุจริต ศาลย่อมไม่มีอำนาจที่จะไปห้ามปรามได้

ผลคำพิพากษาใน 3 ขั้นตอนแรก และการขายข้าวถุงในขั้นตอนที่ 4 คงจะเป็นคัมภีร์ให้นักโกงเมืองทั้งหลายได้นำศึกษาเพื่อเก็บไว้ใช้เป็นช่องทางทุจริตโดยไม่ผิดกฎหมายต่อไป