อ่านรัฐธรรมนูญ (2) ว่าด้วยการปฏิรูปประเทศและยุทธศาสตร์ชาติ

อรรถสิทธิ์ พานแก้ว

ก่อนหน้านี้ผู้เขียนได้เขียนบทความที่ว่าด้วยการอ่านรัฐธรรมนูญในประเด็นที่ว่าด้วยสิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทย เพื่อเน้นย้ำว่า "การอ่านรัฐธรรมนูญถือได้ว่าเป็นวิธีหนึ่งที่จะเพิ่มระดับความรู้ความเข้าใจในเรื่องการเมืองได้เป็นอย่างดี เพราะอย่างน้อยก็ทำให้คนอ่านได้รู้ว่าประเทศของเรามีการวางกฎกติกาในการอยู่ร่วมกันของคนในประเทศอย่างไร"

ในการอ่านครั้งนี้ จะว่าด้วยประเด็นของการปฏิรูปประเทศและยุทธศาสตร์ชาติไปในคราวเดียวกัน เพราะทั้งนี้มองว่าทั้งสองประเด็นแม้จะดูต่างกันในแวบแรก แต่หากมองให้ลึกลงไปก็จะพบเห็นเค้าลางของจุดเชื่อมต่อของเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่มีต่อสองประเด็นนี้อยู่

บทบัญญัติว่าด้วยการปฏิรูปประเทศนั้นถูกบัญญัติไว้ในหมวดที่ 16 การปฏิรูปประเทศ ตั้งแต่มาตรา 257 ถึงมาตรา 261 ซึ่งก็ได้กำหนดแนวทางการปฏิรูปประเทศเอาไว้อย่างน้อย 7 ด้านด้วยกัน ซึ่งประกอบด้วย (1) ด้านการเมือง (2) ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน (3) ด้านกฎหมาย (4) ด้านกระบวนการยุติธรรม (5) ด้านการศึกษา (6) ด้านเศรษฐกิจ และ (7) ด้านอื่นๆ

ซึ่งเนื้อหาของการปฏิรูปนั้น หากมองบริบทของประเทศและบริบทแวดล้อมในขณะร่าง ก็จะพบว่าเป็นการเขียนเนื้อหาเพื่อให้เป็นไปตามแนวทางของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่ได้วางไว้ ซึ่งหลักการของการปฏิรูปที่เมื่อพิจารณาอย่างละเอียดก็จะพบว่าหลักการและเนื้อหาของการปฏิรูปนั้นตั้งอยู่บนหลักการสำคัญ 2 ประการ ได้แก่ คือ หลักการปฏิรูป (Reformation) และหลักการพัฒนาทางการเมือง (Political Development)

โดยเป้าหมายในรายละเอียดของการปฏิรูปที่ปรากฏก็เพื่อให้ประเทศมีระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขที่มีความเหมาะสมกับสภาพสังคมไทย มีระบบการเลือกตั้งที่คัดสรรคนดีเข้าสู่ระบอบการเมือง มีกลไกที่สามารถป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบที่มีประสิทธิภาพ ความเหลื่อมล้ำความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจและสังคมจะเกิดขึ้นและพัฒนาไปอย่างยั่งยืน ที่สำคัญการให้บริการสาธารณะของรัฐต่อประชาชนจะต้องทั่วถึง สะดวก รวดเร็ว และที่สำคัญที่สุด การบังคับใช้กฎหมายในประเทศจะต้องเป็นไปอย่างเป็นธรรมและเคร่งครัด

ไม่ว่าผลของการจัดทำแนวทางการปฏิรูปประเทศตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ จะมีผลกระทบต่อประชาชน สังคม ระบบเศรษฐกิจ หรือระบบการเมืองอย่างไร การกำหนดแนวทางการปฏิรูปประเทศไว้ในรัฐธรรมนูญนั้นไม่ได้เกิดขึ้นในรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2560 เป็นครั้งแรก

การบัญญัติเนื้อหาที่ว่าด้วยการปฏิรูปประเทศไว้ในรัฐธรรมนูญ อย่างน้อยๆ ก็มีในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519 กำหนดระยะเวลาในการปฏิรูปประเทศไว้ 12 ปี โดยกำหนดเป็น 3 ช่วงเวลา แต่ละช่วงมีระยะ 4 ปี ซึ่งที่มาของบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญนี้เกิดขึ้นหลังจากการรัฐประหารวันที่ 6 ต.ค. 2519 ซึ่งมาจากการที่คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน นำโดย พล.ร.อ.สงัด ชลออยู่ และได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ

เมื่อการปฏิรูปประเทศได้ถูกตั้งเป็นเป้าหมาย การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติที่ถูกตั้งให้เป็นแผนแม่บท (Master Plan) ของการบริหารประเทศก็ถูกบัญญัติไว้เช่นเดียวกัน โดยปรากฏอยู่ในมาตรา 65 ซึ่งอยู่ในหมวดที่ 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ

ดูเหมือนว่าหลายคนอาจจะเข้าใจว่าการบัญญัติเนื้อหาว่าด้วยยุทธศาสตร์ชาตินั้นเพิ่งมีการกำหนดเอาไว้ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติ แต่ในความเป็นจริงนั้น สามารถกล่าวได้ว่า ได้มีการเตรียมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติก่อนหน้านั้นแล้ว ซึ่งจะเห็นได้จากการจัดตั้งคณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งคณะกรรมการชุดนี้ก็สามารถจัดทำยุทธศาสตร์ดังกล่าวให้แล้วเสร็จได้ในเดือน พ.ค. 2559 โดยมีชื่อเรียกอย่างเป็นทางการว่า "กรอบยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (พ.ศ. 2560-2579)" และมีการกำหนดวิสัยทัศน์ไว้ว่า "ประเทศมีความมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน เป็นประเทศพัฒนาแล้ว ด้วยการพัฒนาตามปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง" โดยมียุทธศาสตร์เพื่อพัฒนาด้านต่างๆ ทั้งสิ้น 6 ด้าน ประกอบด้วย (1) ยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคง (2) ยุทธศาสตร์ด้านการสร้างความสามารถในการแข่งขัน (3) ยุทธศาสตร์การพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพคน (4) ยุทธศาสตร์ด้านการสร้างโอกาสความเสมอภาคและเท่าเทียมกันทางสังคม (5) ยุทธศาสตร์ด้านการสร้างการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม และ (6) ยุทธศาสตร์ด้านการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ

แม้หลายคนจะมองว่ายุทธศาสตร์ชาติจะเป็นบทบัญญัติที่มีความสำคัญต่อการกำหนดกลไกการบริหารราชการแผ่นดินในระยะเวลา 20 ปีข้างหน้า และจะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อประเทศชาติในที่สุด แต่คนอีกกลุ่มหนึ่งก็อดที่จะเป็นห่วงว่าการมีและการกำหนดยุทธศาสตร์ชาตินั้นดูเหมือนจะเป็นความต้องการของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่ต้องการควบคุมกลไกการเมืองและการบริหารราชการแผ่นดินต่อไป โดยผ่านรูปแบบของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ และมีความเป็นไปได้ว่าอาจจะก้าวก่ายการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต

ที่สุดแล้ว ความต้องการในการปฏิรูปประเทศ หรือการกำหนดให้มียุทธศาสตร์ชาตินั้น ไม่ได้เป็นสิ่งที่การันตีได้ว่าประเทศชาติจะเกิดการปฏิรูปหรือเดินไปถึงเป้าหมายตามที่ยุทธศาสตร์ที่วางไว้ หาก ความเป็นเจ้าของ ของการปฏิรูปและการมีส่วนร่วมในการกำหนดยุทธศาสตร์ชาติของประชาชนไม่ได้เกิดขึ้น

ที่สำคัญ ความกังวลต่อวัยวุฒิของคณะกรรมการชุดต่างๆ ในการปฏิรูปหรือการจัดทำยุทธศาสตร์และแผนงานโครงการต่างๆ ที่ต่อเนื่องออกมาอาจจะไม่ใช่ข้อกังวลที่ใหญ่ไปมากกว่ามีส่วนร่วมในการจัดทำแผนการปฏิรูป

เพราะแม้วัยวุฒิของคนที่มีหน้าที่จัดทำแผนการปฏิรูปและยุทธศาสตร์ชาติจะเป็นจำนวนมากหรือน้อย หรือจะมองว่าคนที่มาร่างจะไม่ได้อยู่กับสิ่งที่ตนเองได้ร่างและวางแผนไว้ แต่หากการเปิดโอกาสให้เกิดการมีส่วนร่วมโดยคนหมู่มากในประเทศเกิดขึ้นแล้ว การตั้งต้นจากผู้มีวัยวุฒิและคุณวุฒิก็เป็นสิ่งที่รับฟังได้และไม่ต้องกังวล แต่การเดินหน้าเพื่อหาความต้องการของคนหมู่มากหรือฉันทามติของการยอมรับแผนที่ร่างนั้นต่างหาก เป็นสิ่งที่จะทำให้ความสำเร็จของการปฏิรูปนั้นจะเกิดขึ้นได้ n