พ.ร.ป.พรรคการเมือง

โคทม อารียา

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) ว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ... ได้ผ่านการเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ให้ประกาศใช้เป็นกฎหมายแล้ว โดยแสดงเหตุผลและความจำเป็นในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลไว้ในอารัมภบท ว่า "เพื่อให้การจัดตั้ง การบริหารงาน และการดำเนินกิจกรรมของพรรคการเมืองเป็นไปโดยเปิดเผยและตรวจสอบได้ เปิดโอกาสให้สมาชิกมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางในการกำหนดนโยบายและการส่งผู้สมัครรับเลือกตั้ง รวมทั้งมีมาตรการกำกับให้พรรคการเมืองสามารถดำเนินการโดยอิสระ ไม่ถูกครอบงำหรือชี้นำโดยบุคคลซึ่งไม่ใช่สมาชิกของพรรคการเมือง" ฟังดูแล้วก็ต้องขอขอบคุณคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) และ สนช.ที่ร่างและตรากฎหมายฉบับนี้ และยินดีด้วยกับเจตนาที่จะทำให้พรรคการเมืองของเราเป็นสถาบันที่เข้มแข็ง แต่จะเป็นจริงสมดังเจตนาหรือไม่ ต้องคอยดูกันต่อไป

ผู้ตรากฎหมายเน้นการดำเนินงานของพรรคการเมืองที่ "เปิดเผยและตรวจสอบได้" ซึ่งเป็นเรื่องจำเป็น แต่สงสัยว่าจะเพียงพอให้พรรคการเมืองสามารถดำเนินการอย่างมีประสิทธิผลได้หรือไม่ โดยเฉพาะในเรื่องที่ผู้ร่าง พ.ร.ป.ได้เขียนไว้เอง เช่น ให้พรรคการเมืองเป็นการรวมตัวกันของ "บุคคลซึ่งมีอุดมการณ์ทางการเมืองในแนวทางเดียวกัน" (ดูมาตรา 9) "เพื่อส่งผู้สมัครลงรับเลือกตั้ง" (ดูมาตรา 20) และเพื่อดำเนินกิจกรรมตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อาทิ "ร่วมกับประชาชนในการหาแนวทางการพัฒนาประเทศ ...ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการ...ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐและการดำเนินงานขององค์กรอิสระอย่างมีเหตุผล...ส่งเสริมให้สมาชิกและประชาชนมีความสามัคคีปรองดอง...และแก้ไขปัญหาความขัดแย้งโดยสันติวิธี... รวมทั้งการพัฒนาพรรคการเมืองให้เป็นสถาบันทางการเมืองของประชาชน" (ดูมาตรา 23) ในทางทฤษฎีนั้น พรรคการเมืองพึงเป็นการรวมตัวกันของ "บุคคลซึ่งมีอุดมการณ์ทางการเมืองในแนวทางเดียวกัน" อยู่แล้ว แต่ในทางปฏิบัติยังหาเป็นเช่นนั้นไม่ หากเป็นรวมตัวกันเพื่อแสวงอำนาจรัฐมากกว่า การแสวงอำนาจรัฐย่อมไม่ผิด แต่ก็อาจผิดได้หากเมื่อได้อำนาจรัฐมาแล้วก็ใช้อย่างไร้ทิศทางหรืออุดมการณ์

เรื่องต่อไปที่เขียนไว้ในอารัมภบท คือ การมีส่วนร่วมของสมาชิกในการกำหนดนโยบาย ซึ่งมีเขียนอยู่ในมาตรา 57 เพียงสั้นๆ ว่า "การกำหนดนโยบายของพรรคการเมืองที่ใช้ในการประกาศโฆษณา ให้คำนึงถึงความเห็นของสาขาพรรคการเมืองและตัวแทนพรรคการเมืองประจำจังหวัด" ดูเหมือนว่าจะไม่ตรงกับอารัมภบทที่เขียนว่า "ให้สมาชิกมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวาง" แต่มาตรา 57 กลับจะให้รายละเอียดว่า "นโยบายใดที่ต้องใช้จ่ายเงิน การประกาศโฆษณานโยบายนั้น อย่างน้อยต้องมีรายการดังต่อไปนี้ (1) วงเงินที่ต้องใช้ และที่มาของเงินที่จะใช้ในการดำเนินงาน (2) ความคุ้มค่าและประโยชน์ในการดำเนินนโยบาย (3) ผลกระทบและความเสี่ยงในการดำเนินนโยบาย" และให้อำนาจแก่คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ใน "การสั่งให้ดำเนินการให้ครบถ้วนและถูกต้องได้" ผมตีความว่ามาตรานี้มุ่งไปที่การควบคุมไม่ให้พรรคการเมืองเสนอนโยบายประชานิยมซึ่งใช้จ่ายเงินเกินตัว ไม่คุ้มค่า และสุ่มเสี่ยง ในทำนอง "การซื้อเสียงเชิงนโยบาย" ซึ่งเป็นหาเสียงโดยเอาใจชาวบ้านโดยไม่รับผิดชอบนั่นเอง ผมมีความกังวลว่าจะมี นโยบายใดที่ไม่ต้องใช้จ่ายเงินบ้างไหม ถ้ามี ใครเป็นผู้วินิจฉัยว่านโยบายใดต้องใช้เงิน นโยบายใดไม่ต้องใช้เงิน ดูเหมือนว่ากฎหมายจะให้เป็นอำนาจของ กกต.ที่จะวินิจฉัย แล้ว กกต.จะรู้เรื่องนโยบายโดยเฉพาะนโยบายเศรษฐกิจได้ดีเพียงใด หากวินิจฉัยผิดพลาด (อันที่จริง ก่อนที่จะดำเนินนโยบายในทางปฏิบัติ ก็ยากที่จะถึงรู้ผลสัมฤทธิ์ของนโยบายนั้นมิใช่หรือ) จะกลายเป็นว่า กกต.ขาดความเป็นกลาง และ กกต.จะต้องรับผิดชอบหรือไม่

อารัมภบทเขียนต่อไปว่า จะ "ให้สมาชิกมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางในการส่งผู้สมัครรับเลือกตั้ง" ต้องยอมรับว่าในเรื่องนี้ พ.ร.ป.มีนวัตกรรมที่น่าสนใจ นั่นก็คือ การให้สมาชิกพรรคมีโอกาสลงคะแนนเลือกว่าจะส่งผู้ใดลงสมัครรับเลือกตั้ง หรือที่เรียกกันว่า Primary Vote ซึ่งแปลตรงตัวก็คือ "การลงคะแนนเบื้องต้น" ซึ่งแบ่งเป็นสองกรณี คือ กรณีพรรคส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบแบ่งเขต กับกรณีพรรคส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ ในทั้งสองกรณี ให้พรรคจัดให้มีคณะกรรมการสรรหาประกอบด้วยกรรมการบริหารพรรคไม่เกินกึ่งหนึ่ง หัวหน้าสาขาพรรค และตัวแทนพรรคประจำจังหวัด โดยให้เป็นไปตามข้อกฎหมายและข้อบังคับของพรรค

ในกรณีการสมัครแบบแบ่งเขต มีเงื่อนไขว่า พรรคต้องมีสาขาพรรคหรือตัวแทนพรรคประจำจังหวัดที่มีเขตพื้นที่รับผิดชอบในเขตเลือกตั้งนั้น คำว่าตัวแทนพรรคประจำจังหวัดเป็นเรื่องใหม่ ใช้ในกรณีที่พรรคมีสมาชิกในเขตเลือกตั้งในจังหวัดเกินหนึ่งร้อยคน ให้พรรคแต่งตั้งสมาชิกซึ่งมีภูมิลำเนาอยู่ในเขตเลือกตั้งในจังหวัดนั้น ซึ่งมาจากการเลือกของสมาชิกดังกล่าวเป็นตัวแทนพรรคประจำจังหวัด ผมตีความว่า หากจังหวัดใดมีเขตเลือกตั้งหลายเขต พรรคก็สามารถมีตัวแทนพรรคประจำจังหวัดได้หลายคนในจังหวัดนั้น และหากพรรคขนาดใหญ่พรรคใด ประสงค์ที่จะส่งผู้สมัครทุกเขตเลือกตั้ง เพื่อหวังให้ได้คะแนนรวมจำนวนมากจากการเอาคะแนนของแต่ละเขตมารวมกันทั้งประเทศ ก็ต้องหาสมาชิกทุกเขตเลือกตั้งให้ได้อย่างน้อยเขตละหนึ่งร้อยคน คะแนนรวมทั้งประเทศดังกล่าวสำคัญมาก เพราะจะนำไปคำนวณเป็นจำนวนรวมของ สส. ของพรรคในสภาผู้แทนราษฎร

ในการสรรหาผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบแบ่งเขต ให้คณะกรรมการสรรหาเป็นผู้รับสมัคร แล้วส่งรายชื่อให้ให้สาขาพรรคหรือตัวแทนพรรคประจำจังหวัด จากนั้นให้หัวหน้าสาขาหรือตัวแทนพรรคประจำจังหวัดจัดการประชุมสมาชิกเพื่อลงคะแนนเลือกผู้สมัครตามรายชื่อที่คณะกรรมการสรรหาส่งมา ชื่อผู้ที่รับคะแนนสูงสุดสองคนแรกจะถูกส่งไปให้คณะกรรมการบริหารพรรค ซึ่งตามปกติจะเลือกไว้หนึ่งคนเป็นผู้สมัครของเขตเลือกตั้งนั้น นี่คือกระบวนการ "การลงคะแนนเบื้องต้น" นั่นเอง

ในกรณีการจัดทำบัญชีรายชื่อผู้สมัครแบบบัญชีรายชื่อ ให้คณะกรรมการสรรหาแจ้งให้คณะกรรมการบริหารพรรค หัวหน้าสาขา และตัวแทนพรรคประจำจังหวัด เป็นผู้เสนอชื่อ แล้วนำมาจัดทำบัญชีรายชื่อไม่เกินหนึ่งร้อยห้าสิบชื่อ โดยให้คำนึงถึงผู้สมัครรับเลือกตั้งจากภูมิภาคต่างๆ และความเท่าเทียมกันระหว่างชายและหญิงด้วย โดย กกต.จะกำหนดอัตราส่วนขั้นต่ำของผู้สมัครซึ่งเป็นชายและหญิงก็ได้ จากนั้นให้หัวหน้าสาขาหรือตัวแทนพรรคประจำจังหวัดจัดการประชุมเพื่อให้สมาชิกลงคะแนน โดยแต่ละคนเลือกได้ไม่เกินสิบห้ารายชื่อ กรณีหัวหน้าพรรคการเมืองประสงค์เป็นผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อก็ให้อยู่ในลำดับที่หนึ่ง จากนั้นให้เรียงลำดับรายชื่อตามผลคะแนนที่ได้รับจากสาขาพรรคหรือตัวแทนพรรคประจำจังหวัด แล้วให้คณะกรรมการสรรหาส่งรายชื่อให้คณะกรรมการบริหารพรรคให้ความเห็นชอบ หากไม่เห็นชอบ ก็ให้ดำเนินการตามขั้นตอนเดิมกันใหม่

ประโยคสุดท้ายของเหตุผลและความจำเป็นที่ไว้ในอารัมภบท คือ "รวมทั้งมีมาตรการกำกับให้พรรคการเมืองสามารถดำเนินการโดยอิสระ ไม่ถูกครอบงำหรือชี้นำโดยบุคคลซึ่งไม่ใช่สมาชิกของพรรค" ไม่รู้ว่าประโยคนี้เพ่งเล็งไปที่พรรคใดเป็นพิเศษหรือไม่ แต่ผมอดคิดไม่ได้ถึงบุคคลบางคนที่ประกาศจะจัดตั้งพรรคเพื่อสนับสนุนคนนอกพรรคให้เป็นนายกรัฐมนตรี สงสัยว่าพรรคดังกล่าวจะถูกเพ่งเล็งด้วยหรือไม่ n