สู่มิติใหม่ การกำกับสถาบันการเงิน

ธัญลักษณ์ วิบูลย์ศรีสัจจะ & ชัยวิชิต นำชัยสวัสดิ์วงศ์ & ฝ่ายประเมินความเสี่ยงและแบบจำลองสถาบันการเงิน & สายกำกับสถาบันการเงิน & ธนาคารแห่งประเทศไทย

คงไม่มีใครปฏิเสธว่าวิกฤตการณ์ทางการเงินทั่วโลกที่เกิดขึ้นนำมาซึ่งความเสียหายทางเศรษฐกิจที่มีความรุนแรงและส่งผลกระทบในวงกว้าง และแม้ว่าทั้งภาครัฐและเอกชนพยายามจะหลีกเลี่ยงเพื่อไม่ให้เกิดขึ้นอีก แต่วิกฤตการเงินก็ยังคงเกิดขึ้นได้ซ้ำแล้วซ้ำอีก นั่นไม่ใช่เพราะผู้คนไม่เรียนรู้จากประสบการณ์ในอดีต แต่วิกฤตการเงินมักจะเกิดขึ้นในรูปแบบที่ต่างกันออกไป นอกจากนี้ประสบการณ์ในอดีตอาจทำให้ผู้คนคิดว่าประเทศกำลังพัฒนามีความเสี่ยงมากกว่าประเทศที่พัฒนาแล้ว

แต่วิกฤตการเงินครั้งล่าสุดในปี 2008 ทำให้เห็นว่าวิกฤตการเงินสามารถเกิดขึ้นในประเทศที่พัฒนาแล้วและมีผลกระทบที่รุนแรงมากไม่แพ้กัน และหากเราคิดทบทวนดูจะพบว่าสาเหตุของวิกฤตการเงินในแต่ละครั้งจะมีความคล้ายคลึงกันตรงที่เกือบทั้งหมดจะเกิดจาก "ความเสี่ยงที่ได้มีการสะสมมาในช่วงก่อนหน้าโดยผู้ที่เกี่ยวข้องไม่ได้ตระหนักว่าจะทำให้เกิดวิกฤตการเงิน"

การยอมรับและสะสมความเสี่ยงถือเป็นธรรมชาติของการดำเนินธุรกิจของสถาบันการเงิน กล่าวคือในช่วงที่เศรษฐกิจดีสถาบันการเงินมักจะอนุมัติสินเชื่อจำนวนมากและในช่วงเศรษฐกิจไม่ดีสถาบันการเงินจะเพิ่มความระมัดระวังในการปล่อยสินเชื่อเพราะผู้กู้มีความน่าเชื่อถือที่ลดลง หรือเรียกว่า "Procyclicality"

นอกจากนี้ การกำกับสถาบันการเงินแบบดั้งเดิมที่เน้น "การปฏิบัติตามกฎระเบียบที่กำหนดไว้" ก็มีส่วนซ้ำเติมการเป็น Procyclicality ของสถาบันการเงินในทางอ้อม นั่นคือ ในช่วงเศรษฐกิจไม่ดี หน่วยงานที่กำกับดูแลสถาบันการเงินจะไม่สนับสนุนให้ธนาคารพาณิชย์ปล่อยสินเชื่อจำนวนมากโดยไม่คำนึงถึงความเสี่ยงอย่างรัดกุม เพราะอาจทำให้ธนาคารพาณิชย์มีฐานะเงินกองทุนเสื่อมลงตามคุณภาพของสินเชื่อและอาจมีผลขาดทุนในช่วงวิกฤต ซึ่งส่งผลให้เศรษฐกิจไม่มีสภาพคล่องในระบบและย้อนกลับมาทำให้มีสินเชื่อที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้เพิ่มขึ้นอีกด้วย

หากการสะสมความเสี่ยงถือเป็นรากเหง้าของการเกิดวิกฤตการเงิน การบริหารความเสี่ยง ก็ถือเป็นหัวใจของการกำกับดูแลสถาบันการเงิน โดย ธปท.ได้ปรับเปลี่ยนแนวทางการกำกับดูแลสถาบันการเงินโดยมุ่งเน้นการกำกับแบบ Risk-based เพื่อให้มั่นใจว่าสถาบันการเงินมีระบบการบริหารและการควบคุมความเสี่ยงต่างๆ อย่างเพียงพอและเหมาะสมกับความซับซ้อนในการดำเนินธุรกิจ รวมทั้งได้มีการปรับกฎเกณฑ์การกำกับดูแลภายใต้แนวคิด "Countercyclical Financial Regulation" เพื่อเตรียมความพร้อมและป้องกันความเสี่ยงที่จะก่อตัวขึ้นในอนาคต โดยการให้สถาบันการเงินกันเงินสำรองเพิ่มขึ้นในช่วงที่เศรษฐกิจดีเพื่อรองรับความเสียหายที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในช่วงที่เศรษฐกิจหดตัว รวมถึงการกำหนดให้สถาบันการเงินต้องดำรงเงินกองทุนขั้นต่ำตามกฎหมายและดำรงเงินกองทุนส่วนเพิ่มเพื่อรองรับความเสี่ยงเชิงระบบที่อาจเกิดขึ้นในช่วงเศรษฐกิจขาลง

นอกจากนี้ ในสภาวะแวดล้อมที่มีการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลาหรือที่เรียกว่า VUCA (Volatility, Uncertainty, Complexity, Ambiguity) กฎเกณฑ์ในการกำกับดูแลสถาบันการเงินก็ต้องมีการปรับเปลี่ยนเพื่อให้เหมาะสมกับโลกและระบบการเงินที่มีลักษณะเปลี่ยนแปลงไปเช่นกัน โดย ธปท.ได้ปรับปรุงหลักเกณฑ์การดำรงเงินกองทุนของสถาบันการเงินให้เป็นไปตามมาตรฐานสากล Basel III รวมถึงการใช้มาตรการอื่นที่เป็นเครื่องมือดูแลความเสี่ยงในระดับมหภาค อาทิ 1) มาตรการรักษาเสถียรภาพระบบการเงิน (Macroprudential Measures) เช่น มาตรการดูแลสินเชื่อบัตรเครดิตและสินเชื่อส่วนบุคคล, การทดสอบความแข็งแกร่งของระบบการเงิน (Stress Test) เพื่อประเมินผลกระทบจากสถานการณ์ต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้น

การใช้เกณฑ์กำกับดูแลแบบรวมกลุ่มเพื่อดูแลความเสี่ยงเชิงระบบที่อาจเกิดขึ้นจากความเชื่อมโยงของกลุ่มธุรกิจการเงิน, การลดความเหลื่อมล้ำของระบบการกำกับดูแล เช่น การมอบอำนาจให้ ธปท.กำกับดูแลสถาบันการเงินเฉพาะกิจ และการวางกลไกป้องกันและแก้ไขวิกฤต นอกจากนี้ ธปท. ยังศึกษามาตรการอื่นๆ ของต่างประเทศเพิ่มเติมอย่างต่อเนื่องเพื่อพิจารณาถึงความเหมาะสมต่อการนำมาใช้กับระบบสถาบันการเงินไทยจับควันให้ไว ดับไฟให้ทัน ป้องกันไม่ให้ลาม

หากมองไปข้างหน้าในยุคที่การพัฒนาเทคโนโลยีและนวัตกรรมทางการเงินเป็นไปอย่างก้าวกระโดด หน่วยงานกำกับดูแลจึงมีความท้าทายอย่างมากที่จะดูแลไม่ให้เกิดความเสี่ยงเชิงระบบของภาคการเงิน ในการนี้ ธปท.ได้เตรียมความพร้อมเพื่อติดตามและดูแลความเสี่ยงรูปแบบใหม่ๆ ที่มาควบคู่กับการพัฒนาระบบการเงิน โดยมีกระบวนการกำกับและตรวจสอบภายใต้แนวคิด "จับควันให้ไว ดับไฟให้ทัน ป้องกันไม่ให้ลาม" ที่มุ่งเน้นการใช้งานข้อมูลในเชิงลึกทั้งในระดับจุลภาคและมหภาคเพื่อเป็นสัญญาณเตือนภัยล่วงหน้า (Early Warning System) ถึงปัญหาที่อาจจะกระทบต่อเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงินเพื่อที่จะได้วิเคราะห์ถึงสาเหตุของความผิดปกติหรือความเสี่ยงที่กำลังก่อตัวพร้อมกับหาทางรับมือให้ได้ทันท่วงที

โดยสรุป การคาดเดาว่าวิกฤตการเงินจะเกิดขึ้นอีกในรูปแบบไหนและเมื่อใดเป็นเรื่องที่ยาก ดังนั้นการสร้างภูมิคุ้มกันซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการทำหน้าที่ธนาคารกลางจะช่วยให้สถาบันการเงินสามารถรับแรงปะทะใหม่ๆ ที่จะเข้ามาได้และแม้ว่าจะมีการคิดค้นแนวทางใหม่ในการกำกับดูแลสถาบันการเงินที่หลากหลายมากขึ้น แต่ก็ไม่สามารถที่จะทดแทนการติดตามการดำเนินงานของสถาบันการเงินได้ทั้งหมด

ธปท.จึงให้ความสำคัญกับการกำกับดูแลความเสี่ยงทั้งในระดับมหภาคและระดับจุลภาคควบคู่กันเพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงินให้สามารถสนับสนุนภาคธุรกิจและประชาชนมุ่งสู่ความเป็นอยู่ที่ดีอย่างยั่งยืนต่อไป n