วิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย

ใจใส วงส์พิเชษฐ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

การวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย (RIA) มีเป้าประสงค์หลักสองประการ คือ (1) เพื่อพัฒนาคุณภาพของกระบวนการออกกฎระเบียบในการกำกับดูแลของภาครัฐ และ (2) เพื่อพัฒนาคุณภาพของกฎระเบียบของภาครัฐให้สอดคล้องกับบริบทและความต้องการของสังคม

นอกจากเครื่องมือในการคำนวณต้นทุนและผลประโยชน์ซึ่งนับว่าเป็นหัวใจสำคัญของการจัดทำ RIA แล้ว การออกแบบกระบวนการและหน่วยงานกลางในการจัดทำ RIA นับว่าเป็นปัจจัยที่มีความสำคัญไม่แพ้กันมี 4 ประการหลัก ดังนี้

1.การเริ่มดำเนินการ RIA ให้เร็วที่สุด หลังจากที่ได้มีการประเมินแล้วว่ามีความจำเป็นจะต้องออกกฎหมายเพื่อมากำกับดูแลหรือแก้ไขปัญหาบางประการ การเริ่มดำเนินการ RIA ก่อนที่จะมีการร่างกฎหมายจะช่วยให้หน่วยงานสามารถศึกษาและวิเคราะห์ข้อดีข้อเสียของทางเลือกต่างๆ ได้อย่างละเอียดครบถ้วน และไม่ยึดติดกับกรอบความคิดที่มักเกิดขึ้นในกรณีที่มีการร่างกฎหมายขึ้นก่อน

2.ขอบเขตการดำเนินการ RIA สามารถกระทำได้ 2 วิธีดังนี้ แบ่งโดยลำดับชั้นกฎหมาย-รัฐบาลอาจกำหนดขอบเขตการเลือกทำ RIA ตามลำดับชั้นของร่างกฎหมายที่หน่วยงานเสนอ โดยบางประเทศเลือกจัดทำ RIA เฉพาะในร่างกฎหมายลำดับรอง เนื่องจากในประเทศดังกล่าวการออกกฎหมายในชั้นพระราชบัญญัติจำเป็นต้องผ่านการตรวจสอบหลายขั้นตอนโดยละเอียดอยู่แล้ว จึงไม่จำเป็นต้องกำหนดแนวทางในการดำเนินการ RIA เพิ่มเติมอีก แต่สำหรับกฎหมายลำดับรองลงมาที่หน่วยงานสามารถออกได้เอง หน่วยงานอาจยังคงไม่สามารถจัดทำ RIA ได้เพียงพอ จึงควรมีการกำหนดแนวทางการดำเนินการ RIA ในส่วนนี้ขึ้น ในทางตรงกันข้ามบางประเทศกลับเลือกใช้ทรัพยากรและบุคลากรที่มีองค์ความรู้เกี่ยวกับการจัดทำ RIA กับเฉพาะกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติที่มักจะมีผลกระทบในวงกว้าง เพื่อให้การทำ RIA มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากที่สุด

แบ่งตามระดับความรุนแรงของผลกระทบ-รัฐบาลอาจกำหนดขอบเขตการเลือกทำ RIA ตามระดับความรุนแรงของผลกระทบในเชิงปริมาณหรือคุณภาพ ประเทศสมาชิกส่วนใหญ่จะพิจารณาระดับความรุนแรงของ ผลกระทบในเชิงปริมาณทางด้านต้นทุนการตรากฎหมาย (Regulatory Costs) เป็นหลักและใช้หลักฐานในเชิงคุณภาพทางด้านเศรษฐกิจหรือการแข่งขันเพื่อประกอบการพิจารณากำหนดขอบเขตการจัดทำ RIA

ตัวอย่างเช่น ประเทศสหรัฐอเมริกากำหนดให้เฉพาะกฎหมาย (Major rules) ที่มีต้นทุนการใช้บังคับรายปีเกินกว่า 100 ล้านดอลลาร์สหรัฐ และมีผลกระทบรุนแรงต่อความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจและระดับการลงทุนของประเทศเท่านั้นที่จำเป็นจะต้องมีการจัดทำ RIA

ในส่วนของ Two-Step RIA Process ซึ่งปัจจุบันถูกใช้อยู่ในประเทศเนเธอร์แลนด์ ออสเตรเลีย เม็กซิโก เกาหลีใต้ และสหภาพยุโรป หน่วยงานผู้เสนอร่างกฎหมายจะต้องจัดทำรายงาน RIA ฉบับย่อเพื่อประเมินผลกระทบในเบื้องต้นก่อน โดยหน่วยงานที่มีหน้าที่กำกับดูแลจะเป็นผู้พิจารณาว่าร่างกฎหมายดังกล่าวจะมีผลกระทบรุนแรงพอที่จำเป็นจะต้องจัดทำ RIA ฉบับสมบูรณ์หรือไม่ โดยในหลักการนั้น การจำแนกกระบวนการ RIA เป็น 2 ขั้นตอนในลักษณะนี้ จะช่วยให้ภาครัฐสามารถจัดสรรบุคลากรและทรัพยากรในการ จัดทำ RIA ได้อย่างมีประสิทธิภาพและเหมาะสมกับวัตถุประสงค์มากยิ่งขึ้น

3.กลไกการตรวจสอบคุณภาพของ RIA การจัดตั้งหน่วยงานกลางเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบการจัดทำ RIA ของหน่วยงานผู้เสนอร่างกฎหมายนับเป็นกลไกสำคัญในการควบคุมคุณภาพของ RIA ปัจจัยต่างๆ ที่มีผลต่อประสิทธิภาพของการทำงานของหน่วยงานกลาง คือ (1) วิธีการจัดตั้ง (โดยกฎหมายหรือมติคณะรัฐมนตรี) (2) ขอบเขตของภารกิจและอำนาจ (3) ความเชี่ยวชาญของบุคลากรและทรัพยากรอื่นๆ ในสังกัด (4) ความเป็นอิสระในการดำเนินการ และ (5) การยอมรับและการสนับสนุนจากหน่วยงาน อื่นๆ โดย OECD เห็นว่าหน่วยงานกลางอาจมีอำนาจในการสั่งห้ามไม่ให้ร่างกฎหมายที่มีรายงาน RIA ต่ำกว่ามาตรฐานผ่านเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีได้ (สหรัฐอเมริกา) แต่หากปัจจัยอื่นๆ ทางด้านการทำงานหรือการเมืองไม่อำนวย อย่างน้อยหน่วยงานกลางก็ควรมีอำนาจในการตรวจสอบและรายงานผลการตรวจสอบ ดังกล่าวต่อคณะรัฐมนตรีก่อนที่ร่างกฎหมายจะได้รับพิจารณา (ออสเตรเลีย)

นอกจากนั้น รัฐมนตรี หัวหน้าหน่วยงาน หรือหัวหน้าฝ่ายวิเคราะห์ของหน่วยงานควรเป็นผู้ลงนามรับผิดชอบความถูกต้อง และมาตรฐานของ RIA ก่อนที่จะได้รับการตรวจสอบจากหน่วยงานกลาง เพื่อเป็นกลไกในการบังคับให้หน่วยงานทำการตรวจสอบความถูกต้องครบถ้วนของรายงาน RIA ด้วยตนเองอีกทางหนึ่งก่อนการเสนอร่างกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรี

4.การรับฟังความคิดเห็นและการจัดทำ RIA จะช่วยให้การวิเคราะห์ผลกระทบของหน่วยงานสอดคล้องกับบริบทและความต้องการของสังคมมากยิ่งขึ้นแล้ว ก็ยังช่วยเพิ่มความโปร่งใสของการดำเนินการและความรับผิดชอบของผู้ดำเนินการ รวมถึงช่วย ส่งเสริมกลไกการตรวจสอบคุณภาพ ตามที่ได้กล่าวไปข้างต้นอีกทางหนึ่งด้วย OECD ให้ข้อสังเกตว่า การจัด รับฟังความคิดเห็นในระยะเริ่มแรกของการจัดทำ RIA อาจมีประโยชน์ต่อการควบคุมคุณภาพของ RIA มากกว่าการพัฒนาความโปร่งใสของการดำเนินการ เนื่องจากการรับฟังความคิดเห็นตั้งแต่ระยะเริ่มแรกนอกจากจะส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนแล้ว การนำ ผลการรับฟังความคิดเห็นดังกล่าวมาประกอบการจัดทำ RIA ยังจะทำให้หน่วยงานสามารถจัดทำร่างกฎหมายและวิเคราะห์ผลกระทบได้ตรงประเด็นปัญหามากขึ้นอีกด้วย

อย่างไรก็ดี ประสบการณ์จากประเทศออสเตรเลียแสดงให้เห็นว่าการรับฟังความคิดเห็นหลังจากที่หน่วยงานได้จัดทำรายงาน RIA เสร็จสิ้นแล้วนั้นยังคงส่งผลดีต่อการควบคุมคุณภาพเช่นกัน เนื่องจากการตรวจสอบจากประชาชน จะเป็นแรงผลักดันให้หน่วยงานผู้รับผิดชอบตั้งใจจัดทำรายงาน RIA ให้มีคุณภาพที่ดียิ่งขึ้นอีกทางหนึ่ง เพื่อลดปัญหาความไม่พึงพอใจที่อาจเกิดขึ้นจากประชาชนในชั้นการรับฟังความคิดเห็น

อนึ่ง หัวใจหลักของความสำเร็จ ในการออกแบบโครงสร้างและกระบวนการจัดทำ RIA คือ แรงสนับสนุนจากหน่วยงานของรัฐทุก ภาคส่วน ในการพัฒนาคุณภาพของกฎหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพ หากหน่วยงานทุกภาคส่วนยังคงเห็นว่าการจัดทำ RIA เป็นเพียงข้อบังคับ และ ไม่พร้อมใจสนับสนุน ให้ความสำคัญกับ RIA อย่างแท้จริง n