ตีกรอบงบลงทุนขั้นต่ำ เร่งสร้างเชื่อมั่นเศรษฐกิจ

เกียรติศักดิ์ ผิวเกลี้ยง

ในที่สุดร่าง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง ของรัฐ พ.ศ. ... ได้ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นที่เรียบร้อยแล้ว และจะเสนอให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) พิจารณาออกมา มีผลบังคับใช้ทันการจัดทำงบประมาณรายจ่ายปี 2562

ร่างกฎหมายดังกล่าวมีสาระสำคัญกำหนดวินัยด้านการคลังและงบประมาณ วินัยด้านรายได้ วินัยด้านรายจ่าย วินัยด้านการบริหารทรัพย์สิน วินัยด้านการก่อหนี้ และการบริหารหนี้ วินัยเกี่ยวกับเงินนอกงบประมาณ วินัยการคลังท้องถิ่น (อปท.) ซึ่งเดิมเป็นกฎหมายที่กระจัดกระจาย เมื่อนำมารวมอยู่ในกฎหมายเดียวกันก็จะทำให้การบริหารการเงินการคลังของประเทศมีประสิทธิภาพมากขึ้น

นอกจากนี้ ร่าง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. ... ยังเป็นกฎหมายที่เกิดขึ้นตามกฎหมายรัฐธรรมนูญปี 2560 ที่บัญญัติให้รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัด เพื่อให้เสถียรภาพทางการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพมั่นคงยั่งยืน

ประเด็นสำคัญหนึ่งของกฎหมายนี้ ได้กำหนดว่าต้องมีการทำแผนทาง การคลังระยะปานกลางเพื่อใช้จัดทำ งบประมาณรายจ่ายประจำปีให้มีประสิทธิภาพ

นอกจากนี้ กฎหมายยังกำหนดว่าการทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีต้องมีสัดส่วนงบลงทุนไม่น้อยกว่า 20% ของงบประมาณรายจ่าย และไม่น้อยกว่าวงเงินที่ทำขาดดุลงบประมาณประจำปี เพื่อให้แน่ใจว่าการกู้เงินเพื่อมาทำงบประมาณขาดดุลถูกนำไปใช้ในโครงการลงทุนเพื่อการพัฒนาประเทศอย่างแท้จริง ไม่ได้กู้ไปใช้ในโครงการที่ไม่เกิดประโยชน์ทางเศรษฐกิจและเกิดความเสียหายในภายหลัง

การตีกรอบงบลงทุนถือว่ามีความสำคัญอย่างมาก ในช่วงที่เศรษฐกิจไทยขยายตัวได้ดีก่อนวิกฤตปี 2540 งบลงทุนของประเทศจะมีอัตราส่วนที่สูงกว่า 20% มาตลอด แต่พอหลังเกิดวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 งบลงทุนของประเทศลดลง จนนักลงทุนขาดความเชื่อมั่น

ซึ่งในสมัยที่ สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ เป็นรองนายกรัฐมนตรีและ รมว.คลัง สมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร พยายามกำหนดการลงทุนไว้ในกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่กำหนดการก่อหนี้สาธารณะว่าจะต้องไม่เกิน 60% ของ จีดีพี ภาระการชำระหนี้ไม่เกิน 15% ของงบประมาณรายจ่าย และได้เติมเรื่องงบลงทุนจะต้องไม่น้อยกว่า 25% ของงบประมาณรายจ่าย เพื่อให้ นักลงทุนทั้งในและนอกประเทศมั่นใจว่าประเทศไทยให้ความสำคัญการลงทุนพัฒนาประเทศอย่างต่อเนื่อง

อย่างไรก็ตาม การกำหนดกรอบการลงทุนดังกล่าวเป็นเรื่องทางนโยบายเท่านั้น ไม่ได้กำหนดเป็นกฎหมาย การทำไม่ได้ก็ไม่ได้มีความผิดต้องรับผิดชอบอะไร ทำให้รัฐบาลชุดต่อๆ มาไม่ได้ให้ความสำคัญกับงบลงทุนมากนัก ส่งผลสัดส่วนงบลงทุนของประเทศต่ำกว่า 20% ของงบประมาณรายจ่าย ส่งผลกระทบกับเศรษฐกิจไทยอย่างมาก เพราะการลงทุนน้อยทำให้ขีดความสามารถของไทยตกลงอย่างต่อเนื่อง ไม่สามารถแข่งขันกับคู่แข่งได้

สำหรับรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรี และสมคิดกลับมาเป็นรองนายกรัฐมนตรี และหัวหน้าทีมเศรษฐกิจของรัฐบาล ได้ให้ความสำคัญกับงบลงทุนของประเทศอย่างมาก ตั้งแต่งบประมาณรายจ่ายปี 2559, 2560 และ 2561 ที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของ สนช. มีสัดส่วนงบลงทุนสูงกว่า 20% ของงบประมาณรายจ่ายมาตลอด ส่วนหนึ่งก็เพื่อรองรับกฎหมายการเงินการคลังที่จะออกมาบังคับใช้

แต่ส่วนสำคัญที่สุด คือ การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานของประเทศที่ไม่ได้ลงทุนในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ทำให้เศรษฐกิจถดถอยอย่างมาก ทำให้รัฐบาลต้องเร่งลงทุนจำนวนมาก นอกจากใช้เงินลงทุนจากงบประมาณแล้ว ยังมีการใช้เครื่องมือทางการเงินใหม่ๆ เข้ามาช่วย เช่น การร่วมลงทุนภาครัฐกับเอกชน หรือพีพีพี การตั้งกองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐานเพื่ออนาคตประเทศไทย หรือ ไทยแลนด์ฟิวเจอร์ฟันด์ เพื่อระดมเงินจากเอกชนมาลงทุน ลดภาระงบประมาณและการกู้เงินของประเทศให้ลดลง

ล่าสุด รัฐบาลได้เตรียมประชุม ทำงบประมาณรายจ่ายปี 2562 ซึ่งแน่นอนว่าจะมีการกำหนดงบลงทุน ไม่ต่ำกว่า 20% ของงบประมาณ รายจ่าย ซึ่งมีความพยายามจะทำให้ได้ 25% ของงบประมาณรายจ่าย ซึ่งสมคิดเคยตั้งเป้าเชิงนโยบายไว้ตอนสมัยอยู่กับรัฐบาลทักษิณ เพราะหากทำให้งบลงทุนของประเทศสูงมากเท่าไร ก็จะทำให้นักลงทุนทั้งไทยและต่างประเทศมั่นใจและเริ่มลงทุนใหม่เพิ่มมากขึ้น เพราะการลงทุนของภาคเอกชนเป็นเครื่องยนต์ขับเคลื่อนเศรษฐกิจที่สำคัญที่สุด หากทำให้เอกชนลงทุนได้เร็วและมากขึ้นก็จะทำให้เศรษฐกิจไทยโตได้แบบก้าวกระโดด หรือโตได้เต็มศักยภาพที่ระดับ 4-5% ตามที่รัฐบาลนี้ตั้งเป้าไว้

นอกจากนี้ ร่าง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. ... ยังมีการกำหนดวินัยด้านการก่อหนี้ กรณีต้องกู้เพื่อทำงบประมาณรายจ่ายแบบขาดดุลให้รัฐบาลพิจารณาให้สอดคล้องกับฐานะการคลังของประเทศ หากมีการเก็บรายได้มากกว่าประมาณการที่ตั้งไว้ ก็สามารถลดการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณได้

ขณะเดียวกันยังระบุว่า หากมีการทำงบประมาณแบบขาดดุล การตั้งงบลงทุนนอกจากไม่น้อยกว่า 20% ของงบประมาณรายจ่ายแล้ว ยังต้องไม่น้อยกว่าวงเงินทำขาดดุลงบประมาณประจำปี ถือเป็นการตีกรอบไว้สองชั้นเพื่อป้องกันการกู้เงินไปใช้ในโครงการที่ไม่ใช่งบลงทุนและทำให้เกิดความเสียหาย

ร่าง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐยังกำหนดวินัยด้านรายได้ โดยกำหนดให้รัฐวิสาหกิจที่ไม่ต้องเสียภาษีเงินได้นิติบุคคลต้องส่งเงินรายได้เข้าคลังไม่น้อยกว่าเสียภาษีเงินได้นิติบุุคคล รวมถึงคลังสามารถกำหนดเงินนำส่งตามเห็นสมควรได้ ซึ่งถือเป็นสาระสำคัญ เพราะหากรัฐบาลเก็บ รายได้มากขึ้น การทำงบลงทุนก็จะ เพิ่มขึ้นเป็นเงาตามตัวไปด้วย

ด้านการเก็บรายได้ก็มีการกำหนดไว้ในกฎหมายให้มีความรัดกุมมากขึ้น ทั้งการเก็บภาษีต้องทำอย่างมีประสิทธิภาพ การยกเว้นให้หน่วยงานของรัฐไม่ต้องนำส่งเงินรายได้ให้ประเทศต้องขอเป็นกรณีเฉพาะ การที่หน่วยงานอื่นจะขอหักเงินภาษีเข้าหน่วยงานโดยตรงก็ต้องได้รับการพิจารณาอย่างเข้มงวด เพื่อไม่ให้เสียวินัยการเงินการคลัง และให้แน่ใจว่าการใช้เงินดังกล่าวคุ้มค่าและเกิดประโยชน์

ดังนั้น ร่าง พ.ร.บ.วินัยการเงิน การคลังของรัฐ พ.ศ. ... จึงเป็นกฎหมายสำคัญที่สร้างความเข้มแข็งโปร่งใสในการเงินการคลังของ ประเทศ ไม่ว่ารัฐบาลไหนมาบริหารประเทศก็ต้องดำเนินการตามกรอบ ที่กำหนดไว้ ซึ่งจะสร้างความมั่นใจ ให้กับนักลงทุนทั้งในและต่างประเทศเป็นอย่างมาก ที่จะเร่งขนเงินมาลงทุนในประเทศไทย n