ข้อสังเกต ‘หลายประการ’ ในการร่างกฎหมาย (จบ)

ทวี สุรฤทธิกุล

"กฎหมายไม่ใช่พิธีกรรม ต้องนำไปปฏิบัติ"ตอนที่ผู้เขียนเป็นอาจารย์สอนวิชารัฐศาสตร์ครั้งแรกในปี 2530 เวลาที่สอนเรื่องสถาบันและกระบวนการทางการเมืองของไทย เมื่อถึงเรื่องกระบวนการนิติบัญญัติคือการออกกฎหมาย ผู้เขียนมักจะเปรียบเทียบว่า รัฐสภาไทยในยุคเผด็จการมีประสิทธิภาพมากกว่ารัฐสภาไทยในยุคประชาธิปไตย คือออกกฎหมายได้มากกว่า เพราะในยุคเผด็จการสมาชิกรัฐสภาที่เรียกว่าสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาตินั้น มักจะรับใบสั่งหรือออกกฎหมายตามแต่ผู้มีอำนาจจะสั่ง มักไม่ค่อยทะเลาะเบาะแว้งกัน และมักจะไม่ค่อยอภิปรายอะไรยืดยาวในการพิจารณากฎหมาย รวมทั้งไม่ต้องฟังเสียงท้วงติงของสาธารณชน จึงทำให้ทุกอย่างราบรื่นรวดเร็ว

ตรงกันข้ามกับในยุคประชาธิปไตย เมื่อเทียบช่วงเวลาที่เท่ากัน เช่น ปีต่อปี หรือต่อสมัยการประชุม รัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งคือสภา ผู้แทนราษฎรนั้น "ผลิต" กฎหมายได้น้อยกว่ามาก ซึ่งก็เป็นเพราะมีการคัดง้างกันระหว่างฝ่ายรัฐบาลกับฝ่ายค้าน และถึงแม้ว่าฝ่ายรัฐบาลจะมีเสียงข้างมากจนถึงบางยุคสมัยก็มีเสียงข้างมากจนกลายเป็นเผด็จการทางรัฐสภา แต่ก็มักจะมีการเล่นเกม การตีรวน และการถ่วงรั้งการพิจารณากฎหมายด้วยวิธีการต่างๆ เช่น ดึงเอาออกไปรับฟังความคิดเห็น หรือนำไปสู่การวิพากษ์วิจารณ์ของสาธารณะให้เกิดแรงต้านจนการพิจารณาต้องล่าช้าออกไป เป็นต้น

สมัยที่ผู้เขียนอยู่ในสภานิติบัญญัติแห่งชาติราว 15 เดือน ในช่วงปลายปี 2549 ถึงต้นปี 2551 จำได้ว่ามีการ "ผลิต" กฎหมายออกไปได้ราว 120 ฉบับ เฉลี่ยเดือนละ 8 ฉบับ หรือสัปดาห์ละ 2 ฉบับ! อย่างไรก็ตามก็เป็นกฎหมายสำคัญๆ หรือกฎหมายใหม่ๆ ไม่มากนัก นอกนั้นประมาณ 70% เป็นการเอากฎหมายเก่ามาแก้ไขหรือปรับปรุงเพิ่มเติม และส่วนใหญ่ก็พิจารณาแบบ 3 วาระรวดเสร็จภายในการประชุมครั้งเดียว หรือถ้าจะมีการใช้กรรมาธิการพิจารณาก็ให้เวลาไม่มากนัก เช่น 7-15 วัน เท่านั้น แต่กระนั้นก็มีการพบว่ากฎหมายหลายฉบับก็ยังมีข้อบกพร่อง อาจจะด้วยความเร่งรีบ หรืออาจจะด้วยความไม่รอบคอบ พิจารณากันไปแบบ "พอเป็นพิธี" ต้องมาตามแก้ไขหรือล้มเลิกกฎหมายนั้นๆ ในภายหลังต่อมา

มาในยุคนี้ที่มีการพิจารณากฎหมายโดย สภานิติบัญญัติแห่งชาติในยุค คสช.ที่ผ่านมากว่า 3 ปีนี้ น่าจะมีการ "ผลิต" กฎหมายออกไปหลายร้อยฉบับแล้วเช่นเดียวกัน เท่าที่ผู้เขียนสังเกตก็ยังคงเป็นการผลิตไปตามแบบเดิมๆ เหมือนเมื่อสิบปีก่อนที่ผู้เขียนเคยสัมผัสบรรยากาศแบบนั้นเช่นเดียวกัน คือมีการพิจารณากฎหมายอย่าง รีบเร่งรวดเร็ว และเหมือนจะมีใบสั่งอยู่บ้างในกฎหมายบางฉบับ ทั้งนี้เพราะในการเสนอกฎหมายในยุคเผด็จการจะมีที่มาในการนำเสนอกฎหมายเพียง 2 ช่องทาง คือ จากคณะรัฐมนตรีซึ่งก็คือ คสช.หรือองค์อธิปัตย์นั้นส่วนหนึ่ง และจากหน่วยราชการหรือองค์กรภาครัฐที่ต้องการจะปรับปรุงกฎหมายของตนนั้นอีกส่วนหนึ่ง ก็ต้องนำเสนอผ่านคณะรัฐมนตรีเสียก่อน ซึ่งทั้งสองส่วนนี้ก็จะถือเป็น "โอกาสทอง" ที่จะผลักดันกฎหมายต่างๆ ตามความต้องการของตนเข้ามา ที่อาจจะเรียกว่าเป็น "กฎหมายตามใบสั่ง" แม้ว่าในอีกส่วนหนึ่งของการนำเสนอกฎหมายจะเปิดโอกาสให้สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ "มีสิทธิ" ในการเสนอร่างกฎหมายได้ แต่ก็มีจำนวนน้อย เพราะโอกาสที่จะผ่านการพิจารณาจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติเสียงส่วนใหญ่นั้นเป็นไปได้ยาก โดยเฉพาะกฎหมายที่ไป "ทุบหม้อข้าว" หรือขัดผลประโยชน์ของภาครัฐที่เคย "รับ" กันอยู่ก่อน

ผู้เขียนยกตัวอย่างกฎหมายปรับโครงสร้างสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ซึ่งเคยเสนอเข้าสู่สภานิติบัญญัติแห่งชาติในปลายปี 2550 หลังจากที่มีการตั้งคณะกรรมการขึ้นตั้งแต่ปลายปี 2549 คือหลังจากที่มีการเปิดประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติไปได้ไม่กี่เดือน (สภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดนั้นตั้งขึ้นวันที่ 25 ต.ค. 2549 คณะกรรมการปรับปรุงโครงสร้างสำนักงานตำรวจแห่งชาติตั้งขึ้น 19 ธ.ค. 2549 เป้าหมายคือจะกระจายอำนาจออกไปสู่ส่วนภูมิภาค เป็น 9 ภาค กับนครบาลอีก 1 รวมเป็น 10 ส่วน ที่แต่ละส่วนสามารถบริหารจัดการได้มากขึ้น โดยที่ส่วนกลางคือสำนักผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติจะทำหน้าที่แค่เป็นหน่วยประสานงานและธุรการ เพราะการปฏิบัติการทั้งหมดไปอยู่ในภาคส่วนต่างๆ ทั้ง 10 ส่วนนั้นแล้ว รวมถึงการปรับปรุงระบบงานสอบสวน การจัดสวัสดิการตำรวจ และมีการส่งคืนตำรวจที่เป็นของหน่วยงานอื่น เช่น ตำรวจรถไฟ ตำรวจป่าไม้ ตำรวจน้ำ ให้ไปอยู่กับหน่วยงานเดิม รวมทั้งส่งมอบภารกิจบางอย่างที่เป็นเรื่องของท้องถิ่น เช่น เทศกิจ ดับเพลิง หรืองานทะเบียนต่างๆ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าไปจัดการดูแล

ในการจัดทำร่างกฎหมายฉบับนั้นได้มีการออกรับฟังความคิดเห็นทั้งจากประชาชนและตำรวจทุกระดับชั้นอยู่หลายครั้ง จนกระทั่งในเดือน ธ.ค.ของปี 2550 ก็ได้นำเสนอเข้าสู่สภา แต่เรื่องที่ตลกร้ายที่สุดก็คือได้มีคณะบุคคลกลุ่มหนึ่งเรียกตัวเองว่า "กลุ่มนายตำรวจอาวุโส" ได้ยื่นจดหมายถึงประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติในยุคนั้นคือนายมีชัย ฤชุพันธุ์ ขอให้ยับยั้งการพิจารณากฎหมายฉบับนี้ไว้ก่อน โดยอ้างว่ายังไม่ได้ผ่านการรับฟังความคิดเห็นจาก "อดีตนายตำรวจ" ที่เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอีกส่วนหนึ่งนั้นก่อน จากนั้นในเดือน มี.ค. 2551 สภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดนั้นก็สิ้นสภาพไปเพราะมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเข้ามาทำหน้าที่แทน กฎหมายปฏิรูปตำรวจฉบับนี้ก็ "อันตรธาน" หายไปตามระบบที่ตั้งข้อสังเกตมานี้ไม่ใช่จะบอกว่าการปฏิรูปตำรวจที่กำลัง "ตะลุ่งตุ้งแช่" อยู่ในขณะนี้จะประสบความล้มเหลวหรือเป็น "ปาหี่" อีกครั้ง แต่อยากจะเชื่อมโยงให้เห็นภาพรวมของการ ร่างกฎหมายของไทยว่า ท้ายที่สุดแล้วก็เป็นเรื่องของพิธีกรรม มากกว่าที่จะทำให้มีการนำออกมาใช้ซึ่งกฎหมายต่างๆ เพื่อให้บ้านเมืองดีขึ้น โดยเฉพาะ "ผู้รักษาหรือใช้กฎหมาย" ที่ไม่ได้ให้ความสำคัญแก่การใช้กฎหมายเหล่านั้น

ระบบนิติรัฐในบ้านเมืองนี้จึงเป็นสิ่งฟุ่มเฟือยและสิ้นเปลือง n