ปฏิรูปตำรวจ

โคทม อารียา

คสช.ก่อตั้งมา 3 ปีกว่า ตอนแรกบอกว่า การปฏิรูปตำรวจ จะขอให้รัฐบาลชุดหน้าเป็นผู้ดำเนินการ แต่เมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 6 เม.ย. 2560 นาฬิกาก็เริ่มเดิน เพราะรัฐธรรมนูญบังคับให้รัฐบาล คสช.ต้องปฏิรูปตำรวจภายใน 1 ปี คือ ให้เสร็จก่อนวันที่ 5 เม.ย. 2561 ในกรณีที่ดำเนินการไม่เสร็จ รัฐธรรมนูญก็ยังบังคับ "ให้การแต่งตั้งโยกย้าย ข้าราชการตํารวจดําเนินการตามหลักอาวุโสตามหลักเกณฑ์ที่คณะรัฐมนตรีกําหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา" แสดงว่าตำรวจไม่มีทางเลือก ถ้าดึงเรื่องให้ช้าอย่างที่เคยทำสำเร็จในสมัยรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ก็หนีการเปลี่ยนแปลงในเรื่องการโยกย้ายตำรวจไม่ได้อยู่ดี

แต่การปฏิรูปต้องทำมากกว่าการโยกย้ายข้าราชการ เรื่องที่ต้องทำเป็นอย่างน้อยนั้นได้บัญญัติไว้แล้วในรัฐธรรมนูญดังนี้ "ดําเนินการบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ โดยแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับหน้าที่ อํานาจ และภารกิจของตํารวจให้เหมาะสม และแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของข้าราชการ ตํารวจให้เกิดประสิทธิภาพ มีหลักประกันว่าข้าราชการตํารวจจะได้รับค่าตอบแทนที่เหมาะสม ได้รับความเป็นธรรมในการแต่งตั้งและโยกย้าย และการพิจารณาบําเหน็จความชอบตามระบบคุณธรรมที่ชัดเจน ซึ่งในการพิจารณาแต่งตั้งและโยกย้ายต้องคํานึงถึงอาวุโสและความรู้ความสามารถประกอบกัน เพื่อให้ข้าราชการตํารวจสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีอิสระ ไม่ตกอยู่ใต้อาณัติของบุคคลใด มีประสิทธิภาพ และภาคภูมิใจในการปฏิบัติหน้าที่ของตน"

นอกจากจะปรับปรุงการโยกย้ายหรือการบริหารงานบุคคลแล้ว หน้าที่ที่สำคัญอีกประการหนึ่งของคณะกรรมการปฏิรูปตำรวจก็คือ "ปรับปรุงภารกิจของตำรวจให้เหมาะสม" ซึ่งเรื่องนี้เกี่ยวข้องกับ "การบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ" ด้วย อันที่จริงตำรวจควรเป็นผู้บังคับใช้กฎหมายที่มีโทษทางอาญา (มีบทลงโทษให้จำคุก) เพียงบางส่วน ได้แก่ ส่วนที่เป็นการกระทำผิดต่อบุคคลเป็นสำคัญ เช่น ทำร้ายร่างกาย ลักขโมย ฯลฯ ส่วนกฎหมายว่าด้วยการกระทำผิดต่อรัฐ เช่น บุกรุกป่า หนีภาษี ละเมิดทรัพย์สินทางปัญญา หลบหนีเข้าเมือง ฯลฯ ก็น่าที่จะให้หน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่โดยตรงเป็นผู้บังคับใช้ เช่น มอบหมายให้กรมป่าไม้ กรมทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กรมสรรพากร กรมทรัพย์สินทางปัญญา สำนักงานตรวจคนเข้าเมือง (ที่อาจออกจากสังกัดของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ) เป็นหน่วยงานที่บังคับใช้กฎหมายตามหน้าที่ของตน โดยอาจขอความร่วมมือจากตำรวจได้ตามสมควร หากใช้หลักการนี้อำนาจหน้าที่ของตำรวจก็เบาบางลง

ประเด็นหนึ่งที่กล่าวถึงกันมากคือ การแยกการสืบสวนและการสอบสวนออกจากกัน การสืบสวนเป็นการหาข้อมูลเบื้องต้นว่าน่าจะมีการกระทำผิดทางอาญา การสืบสวนเป็นหน้าที่ของตำรวจ เมื่อสืบสวนแล้ว หากเชื่อว่าคดีน่าจะมีมูลก็จะเป็นขั้นตอนการตั้งข้อกล่าวหา จากนั้นก็เป็นขั้นตอนการสอบสวน ขั้นตอนนี้ประกอบด้วยการออกหมายเรียก หรือหมายจับ การเอาตัวผู้ต้องสงสัยมาสอบปากคำและมีการสอบพยานฝ่ายผู้ต้องหา (ถ้ามี) การหาหรือเรียกเอกสารมาเป็นหลักฐานประกอบคดี การเรียกบุคคลมาให้ปากคำเป็นพยานฝ่ายกล่าวหา บางกรณีมีการตรวจสอบทางนิติวิทยาศาสตร์เพื่อเพิ่มความน่าเชื่อถือของประจักษ์หลักฐาน การสอบสวนเป็นเรื่องที่ยาก และต้องการความชำนาญการอยู่ไม่ใช่น้อย ดังนั้น คณะกรรมการปฏิรูปตำรวจน่าจะพิจารณาว่าการสอบสวนควรเป็นงานของใคร ถ้าศึกษากรณีของต่างประเทศจะพบว่าแทบไม่มีประเทศใดเลยที่ตำรวจทำหน้าที่ทั้งสืบสวนและสอบสวน เหตุผลหนึ่งอาจเป็นว่า เมื่อตำรวจรับแจ้งความก็จะตั้งสมมติฐานเพื่อทำการสืบสวน แล้วมักจะมั่นใจในสมมติฐานของตน พอถึงขั้นตอนสอบสวนก็จะทำด้วยอารมณ์ต่อเนื่องว่าสมมติฐานของตนเองถูก อาจมีการบีบคั้นหรือถึงกับซ้อมผู้ต้องสงสัยให้รับสารภาพ หรือสอบปากคำพยานแบบถามนำ สรุปก็คือทำสำนวนคดีที่เข้าข้างหรือให้มีผลเป็นคุณแก่ตน แม้จะบิดข้อเท็จจริงบ้าง ละเลยข้อเท็จจริงที่ไม่เข้ากับสมมติฐานที่ตั้งไว้บ้าง ก็ไม่เป็นไร ขอให้มีผลงานออกมาเสนออัยการได้ทันเวลา หากทำเช่นนี้ก็ตรงกับที่เขาเรียกกันว่าจับแพะนั่นเอง ซึ่งเป็นความอยุติธรรมอย่างยิ่งต่อผู้ถูกกล่าวหา

ถ้าไม่ให้ตำรวจทำหน้าที่สอบสวนแล้วจะให้ใครทำ ครั้งหนึ่งเคยมีกระแสที่จะมอบงานนี้ให้ปลัดอำเภอ อันที่จริง นายอำเภอมีอำนาจสอบสวนอยู่แล้วแต่ไม่ค่อยได้ทำ เรื่องโอนอำนาจนี้ให้ทางอำเภอ ตำรวจค้านอยู่แล้ว แม้แต่ฝ่ายมหาดไทยบางคนก็ไม่เห็นด้วย เพราะเป็นงานยากและบางครั้งก็เปลืองตัว ทางเลือกที่น่าสนใจคือให้อัยการเป็นหัวหน้าพนักงานสอบสวน คอยกำกับดูแลการสอบสวนที่ยังคงเป็นหน้าที่ของตำรวจ แต่แน่นอนว่าจะต้องมีเวลาเตรียมการ จัดหาบุคลากรให้เพียงพอ และวางกฎหระเบียบให้รัดกุม คำถามถัดมาก็คือว่า แล้วใครควรมาตรวจสอบพนักงานอัยการมิให้ลุแก่อำนาจเสียเอง แน่นอนว่าฝ่ายอัยการมีกลไกตรวจสอบภายในที่ทำงานได้ดีพอสมควรอยู่แล้ว แต่หากเพิ่มอำนาจการกำกับดูแลการสอบสวน ก็ควรมีกลไกภายนอกมาตรวจสอบด้วย เช่น ให้เป็นหน้าที่ของคณะกรรมาธิการประจำของสภาผู้แทนราษฎรและของวุฒิสภา

นายตำรวจคนหนึ่งบอกผมว่า กลไกสำคัญที่จะทำให้การปฏิรูปประสบผลสำเร็จอยู่ที่โรงพัก ตำรวจที่โรงพักจะต้องใส่ใจและเป็นมิตรต่อประชาชน และถ้าเป็นไปได้ควรรื้อฟื้นความเป็นตำรวจชุมชนที่มีการลาดตระเวนพบปะประชาชนอย่างสม่ำเสมอ ที่สำคัญคือชุมชนควรมีส่วนร่วมในการประเมินผลงานของตำรวจ ซึ่งการประเมินควรทำอย่างรอบทิศคือ ให้มีระบบการประเมินที่ผู้ใต้บังคับบัญชา เพื่อนร่วมงาน และชาวบ้านผู้รับบริการมีส่วนร่วมประเมินกับผู้บังคับบัญชาด้วย เรื่องระบบคุณธรรมที่รัฐธรรมนูญระบุให้ใช้ โดยพิจารณาทั้งความอาวุโสและความสามารถนั้น ต้องทำอย่างเป็นระบบที่พยายามลดอัตวิสัยของ ผู้บังคับบัญชาลง

ผมอยากเห็นความสำเร็จของการปฏิรูปตำรวจ แต่ก็รู้ว่ายากและยังต้องใช้ความพยายามอีกนาน เรื่องนี้ทำให้นึกถึงหมอประเวศ วะสี ในเรื่องสามเหลี่ยมเขยื้อนภูเขา แม้ พล.อ.บุญสร้าง จะได้รับแรงหนุนทางการเมืองจากนายกรัฐมนตรี แต่ก็ยังต้องหาแรงหนุนทางวิชาการที่ลึกซึ้งและกว้างขวางด้วย ที่สำคัญคือ ต้องสื่อสารกับสังคม เพื่อให้สังคมหนุนช่วยด้วยเช่นกัน n