พรบ.ร่วมทุนกับโครงการ สาธารณูปโภคขนาดใหญ่ (จบ)

โดย...วิโรจน์ พูนสุวรรณ ที่ปรึกษากฎหมาย [email protected]

ครั้งที่แล้วผู้เขียนได้กล่าวถึงที่มาที่ไปของ พ.ร.บ.ร่วมทุนฉบับแรก และผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการประกาศใช้ พ.ร.บ.ร่วมทุน ก่อนที่จะมายกร่าง พ.ร.บ.ร่วมทุนฉบับใหม่ ซึ่งจะกล่าวต่อในบทความฉบับนี้ต่อไป

ที่เป็นข่าวใหญ่อยู่เนืองๆ ในรอบสิบปียี่สิบปีที่ผ่านมานี้ ก็มักจะเป็นว่าหน่วยงานราชการ หรือรัฐวิสาหกิจที่ได้รับผลกระทบจาก พ.ร.บ.ร่วมทุนฉบับแรกได้หาทางสารพัดวิธีเพื่อให้หลุดพ้นไปจากพันธนาการ คิดค้นโครงการที่จะทำให้ไม่ต้องนำ พ.ร.บ.ร่วมทุนฉบับแรกมาใช้

วิธีการที่ใช้กันก็มีทั้งซอยโครงการใหญ่เป็นโครงการย่อยๆ เพื่อให้มูลค่าโครงการไม่ถึงมูลค่าขั้นต่ำที่ต้องผ่านกระบวนการทางกฎหมาย บ้างก็แก้ไขสัญญาสัมปทาน หรือที่มีให้เห็นก็คือฝ่าฝืนบทบัญญัติของกฎหมายร่วมทุนดื้อๆ แล้วค่อยมาหาทางแก้ปัญหาในภายหลัง เรียกว่าถ้าจะบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้กันอย่างจริงๆ จังๆ ก็จะมีสัมปทานที่ตกเป็นโมฆะจำนวนมากทีเดียว มีประชาชนในวงกว้างที่อาจได้รับผลกระทบจากสัมปทานเป็นโมฆะ เดือดร้อนกันทั่วประเทศ ทั้งสัมปทานโทรคมนาคม สัมปทานไฟฟ้า และอื่นๆ

โดยเฉพาะสัมปทานการผลิตไฟฟ้า ซึ่งไม่ว่าที่ใดในโลกก็ถือว่าเป็นโครงการพีพีพี แต่การผลิตไฟฟ้าอิสระ ผลิตไฟฟ้ารายเล็ก หรือรายเล็กมากในประเทศไทย ที่เจริญเติบโต กำไรดี เป็นดาวรุ่งเศรษฐกิจ
ของประเทศอยู่ในขณะนี้ ต่างก็รอดจากเงื้อมมือของ พ.ร.บ.ร่วมทุนฉบับแรกไปอย่างหวุดหวิด เพราะในสมัยนั้นมีการตีความกฎหมายนอกศาล ช่วยอุตสาหกรรมผลิตไฟฟ้ากันอย่างเต็มที่ว่าการผลิตไฟฟ้าไม่ใช่กิจการของรัฐ ไม่ใช่โครงการพีพีพี จึงไม่ขึ้นต่อกฎหมายร่วมทุน ถ้าไม่ตีความกฎหมายอย่างนี้การผลิตไฟฟ้าโดยเอกชนก็ไม่เกิด ประเทศไทยอาจเกิดวิกฤตไฟฟ้าดับ หรือไฟฟ้าไม่พอใช้ไปแล้วก็ได้ใครจะรู้

นอกจากการผลิตไฟฟ้าแล้ว อุตสาหกรรมพีพีพีใหม่ๆ ถือว่าหายไปจากเมืองไทย จนในปี 2552 ภาคเอกชนและนักลงทุนต่างชาติจึงร่วมกันเรียกร้องให้รัฐบาลยกเลิก พ.ร.บ.ร่วมทุนฉบับแรกนี้เสีย โดยมองว่ากฎหมายร่วมทุนเป็นอุปสรรคในการพัฒนาประเทศ

ก่อนหน้านั้น การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานถือเป็นภาระอันหนักหน่วงของเงินงบประมาณ ต้องใช้เงินหลายแสนล้านบาท ทำให้หนี้สาธารณะเขยิบผ่าน 40% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศซึ่งเป็นสิ่งที่น่ากังวล เพราะประเทศกำลังพัฒนาไม่ควรเกิน 60% จะขึ้นภาษีเพื่อหาเงินมาพัฒนาเศรษฐกิจและขีดความสามารถในเชิงแข่งขันของประเทศก็ไม่น่าจะใช่ทางออกที่ถูกต้อง รัฐบาลเองก็เห็นความสำคัญของการแบ่งเบาภาระให้ภาคเอกชน

คือแทนที่จะใช้เงินจากคลังจนร่อยหรอ สู้หาทางให้เอกชนมาช่วยลงทุนแทนรัฐจะไม่ดีกว่าหรือ มีการจัดสัมมนาระดมความคิดจากนักธุรกิจทั้งไทยและต่างชาติจำนวนมาก โครงการพีพีพีถูกนำมาปัดฝุ่นและมีความตั้งใจที่จะให้เอกชนมีบทบาทสำคัญในการสร้างโครงการสาธารณูปโภคพื้นฐาน โดยรัฐเองก็ไม่ทราบว่าความตั้งใจจริงนั้นทำไม่ได้ เพราะติดขั้นตอนที่ยุ่งยากมากมายตามกฎหมายร่วมทุน ต้องใช้เวลานานเกินอายุของรัฐบาล เมื่อเอกชนชี้ให้เห็นถึงอุปสรรคและเสนอให้ยกเลิกกฎหมาย รัฐก็รับฟังและนำความคิดเห็นไปพิจารณา

แต่ในมุมมองและธรรมเนียมปฏิบัติของราชการไทยนั้น การยกเลิกกฎหมายไม่เคยมีใครทำ มีแต่การแก้ไขกฎหมาย คนอเมริกันอาจมีการพูดถึงการยกเลิกโอบามาแคร์กันอย่างเปิดเผยเอิกเกริก แต่ในประเทศไทยเป็นสิ่งต้องห้าม หากกฎหมายไทยฉบับใดล้าหลังไม่เหมาะไม่ควรต่อยุคสมัย ก็ต้องมีการแก้ไขกฎหมายฉบับนั้น ไม่ใช่ยกเลิก ถ้าจะยกเลิกต้องมีกฎหมายใหม่มาแทนที่เสมอ ไม่ใช่ยกเลิกแบบเบ็ดเสร็จแล้วกฎหมายหายไปเลย

พ.ร.บ.ร่วมทุนฉบับแรกจึงยกเลิกไม่ได้ แต่แก้ไขได้ในช่วงปี 2552-2556 โดยการสนับสนุนทางการเงินจากธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งเอเชีย รัฐจึงจัดให้มีการร่างและประกาศใช้กฎหมายใหม่ชื่อว่าพระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556