ยกเครื่องกม.หนี้สาธารณะ เสริมแกร่งประเทศไทย

เกียรติศักดิ์ ผิวเกลี้ยง

ในที่สุดร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การบริหารหนี้สาธารณะ (ฉบับที่...) พ.ศ.... ตามที่กระทรวงการคลังเสนอผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี (ครม.) ได้ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา และกำลังเข้าสู่การพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) คาดว่าจะออกเป็นกฎหมายบังคับใช้ภายในปีนี้

การแก้กฎหมายหนี้สาธารณะครั้งนี้ ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงสำคัญในการบริหารหนี้ของประเทศที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยสาระสำคัญของการแก้ไขกฎหมายมีการกำหนดนิยาม "หนี้สาธารณะ" ให้กระชับมากขึ้น โดยให้นับเฉพาะหนี้ ที่กระทรวงการคลังมีอำนาจบริหารจัดการและรับผิดชอบได้ตามกฎหมาย ซึ่งประกอบด้วยหนี้เงินกู้ของกระทรวงการคลัง รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานของรัฐ และหนี้ที่กระทรวงการคลังค้ำประกันเท่านั้น

นอกจากนี้ ยังมีการเพิ่มเติมนิยาม "หนี้เงินกู้ที่เป็นความเสี่ยงทางการคลัง" ประกอบด้วย หนี้เงินกู้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) หน่วยงานในกำกับดูแลของรัฐ เช่น ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) องค์การมหาชน มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ กองทุนนิติบุคคล และหน่วยงานภาคการเงิน หรือสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ แม้ว่าจะไม่นับรวมเป็นหนี้สาธารณะของประเทศ แต่ต้องรายงานข้อมูลหนี้ของหน่วยงานดังกล่าวให้กระทรวงการคลังรับทราบ เพื่อให้เห็นภาพรวมของหนี้ประเทศอย่างแท้จริง

ปัจจุบันหนี้สาธารณะที่ครอบคลุมแค่หนี้ของรัฐบาล รัฐวิสาหกิจ สถาบันการเงินเฉพาะกิจ และหนี้ที่รัฐบาลไปค้ำประกัน ซึ่งปัจจุบันมีอยู่จำนวน 6 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็น 42-43% ของ จีดีพี แต่หลังจากแก้กฎหมายหนี้สาธารณะจะทำให้หนี้เงินกู้ที่มีความเสี่ยงทางการคลัง ประกอบด้วย หนี้ของบริษัทลูกรัฐวิสาหกิจที่ขณะนี้มีอยู่ 18 แห่ง มูลหนี้ประมาณ 1 แสนล้านบาท หนี้ของ อปท.อีก 3 หมื่นล้านบาท หนี้ของ ธปท. ที่เกิดจากการบริหารจัดการตลาดการเงิน และการดำเนินงานของ ธปท.อีกประมาณ 4 ล้านล้านบาท

ดังนั้น ภายใต้กฎหมายหนี้สาธารณะใหม่ จะทำให้เห็นภาพรวมหนี้ของประเทศที่แท้จริงเป็น 10 ล้านล้านบาท หรือ 80-90% ของจีดีพี ซึ่งจะส่งผลให้การบริหารหนี้สาธารณะและหนี้รวมของประเทศมีประสิทธิภาพ ส่งผลให้การทำนโยบายและมาตรการของรัฐบาลมีประสิทธิภาพตามไปด้วย เพราะ เห็นพื้นฐานของประเทศที่แท้จริงว่า จริงๆ แล้วประเทศมีหนี้ที่แท้จริง เท่าไร จากที่ผ่านมาเห็นแต่ตัวเลขหนี้สาธารณะที่กระทรวงการคลังรายงานเท่านั้น ซึ่งเป็นเพียงครึ่งเดียว ของหนี้ของประเทศ

การที่รัฐบาลเห็นข้อมูลหนี้ที่มีความเสี่ยงทางการคลังยังเป็นระบบ ยังช่วยให้การบริหารและการแก้ไขหนี้ในส่วนนี้มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยเฉพาะการก่อหนี้ของ อปท.ที่สามารถก่อหนี้ได้เองไม่มีการจำกัดเพดานการกู้ และที่ผ่านมาพบว่ามีหลายแห่งไม่สามารถชำระหนี้เงินกู้ได้เพราะกู้เงินเกินตัว ซึ่งสุดท้ายหนีไม่พ้นที่รัฐบาลจะต้องเข้าไปรับผิดชอบ แต่เมื่อมีการแก้กฎหมายให้ อปท. รายงานการก่อหนี้ให้กระทรวงการคลังรับทราบรัฐบาลก็จะสามารถเข้าไปกำกับดูแลความเสียหายที่จะเกิดขึ้นได้ทันท่วงที

นอกจากนี้ ยังมีการแก้กฎหมายหนี้สาธารณะให้ผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) เข้ามาเป็นคณะกรรมการกำกับและบริหารหนี้สาธารณะ ที่มี รมว.คลัง เป็นประธาน เนื่องจากเกี่ยวข้องกับการดูแลรัฐวิสาหกิจโดยตรงและเป็น ผู้รู้ข้อมูลฐานะของรัฐวิสาหกิจเป็นอย่างดี ส่งผลให้การรายงานข้อมูลหนี้สาธารณะ และหนี้ที่มีความเสี่ยงทางการคลังของรัฐวิสาหกิจได้โดยตรง ทำให้การบริหารหนี้ของรัฐวิสาหกิจและบริษัทลูกของรัฐวิสาหกิจมีประสิทธิภาพมากขึ้น

อย่างไรก็ตาม ภายใต้กฎหมายหนี้สาธารณะใหม่ก็ยังยึดมาตรฐานการบริหารหนี้ที่เป็นสากล โดยกระทรวงการคลังจะบริการดูแลเฉพาะหนี้สาธารณะเท่านั้น ไม่เข้าไปยุ่งกับหนี้ทางการคลัง โดยเฉพาะหนี้ของ ธปท. ซึ่งเป็นการก่อหนี้เพื่อบริหารนโยบายการเงินของประเทศ ซึ่งต้องมีความเป็นอิสระในทางการบริหาร กระทรวงการคลังไม่ควรเข้าไปยุ่ง เพราะอาจจะทำให้การบริหารนโยบายการเงินของประเทศไม่มีความน่าเชื่อถือและเสียความเชื่อมั่นจากนักลงทุน และกระทบกับเศรษฐกิจในที่สุด

สำหรับการบริหารหนี้สาธารณะของรัฐบาลยังยึดกรอบความยั่งยืนทางการคลัง คือ ที่กำหนดสัดส่วนหนี้สาธารณะว่าต้องไม่เกิน 60% ของ จีดีพี และภาระการชำหนี้ไม่เกิน 15% ของงบประมาณรายจ่ายในแต่ละปี โดยปัจจุบันมีสัดส่วนหนี้สาธารณะอยู่ที่ 42-43% ของจีดีพี ส่วนภาระการชำระหนี้ต่องบประมาณรายจ่ายอยู่ที่ 10%

ในปีงบประมาณ 2560 กระทรวงการคลังคาดว่าหนี้สาธารณะของไทยจะอยู่ที่ 45.5% ของจีดีพี เพิ่มขึ้นเล็กน้อยจากปีงบประมาณ 2559 เท่านั้น จากการเร่งลงทุนโครงสร้างพื้นฐานโดยเฉพาะด้านคมนาคมขนส่งจำนวนมาก ซึ่งภาพรวมของการลงทุนด้านคมนาคมขนส่งที่รัฐบาลเร่งดำเนินการ 20 โครงการที่สำคัญวงเงิน 1.7 ล้านล้านบาท ในช่วง 6-7 ปี ซึ่งเป็นตัวสำคัญที่ทำให้หนี้สาธารณะของประเทศเพิ่มขึ้น

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลได้หาทางแก้ลดการก่อหนี้เพื่อการลงทุน โดยบางส่วนให้มีการดำเนินการโดยการร่วมลงทุนกับภาคเอกชน หรือพีพีพี นอกจากนี้รัฐบาลยังอยู่ระหว่างการตั้งกองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐานเพื่ออนาคตประเทศไทย หรือ ไทยแลนด์ ฟิวเจอร์ฟันด์ วงเงิน 1 แสนล้านบาท เพื่อระดมเงินจากนักลงทุนมาลงทุนในโครงการโครงสร้างพื้นฐานทั้งหมด ทำให้หนี้สาธารณะของไทยในอนาคตไม่เพิ่มขึ้นสูงมาก แม้จะต้องดำเนินโครง การลงทุนจำนวนมากกว่าในอดีตก็ตาม

ขณะเดียวกัน รัฐบาลยังให้ความสำคัญการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระดับสูงอย่างต่อเนื่อง จากปี 2558 ขยายตัวได้ 2.8% ปี 2559 ขยายตัว 3.2% และปีหน้า 2560 คาดว่าจะขยายตัวได้ 3-4% จะส่งผลมายังสัดส่วนหนี้สาธารณะของประเทศลดลงไปอีก ทำให้ภาคการคลังของไทยมีเสถียรภาพ เครดิตของประเทศมีแนวโน้มปรับดีขึ้น ซึ่งเป็นเรื่องที่รัฐบาลพยายามมานานในเรื่องนี้ หลังจากที่อันดับเครดิตของประเทศไม่ขยับอยู่นิ่ง มาหลายปี

นอกจากนี้ ที่ผ่านมายังมีการพยายามลดภาระหนี้สาธารณะลง โดยการโอนภาระชำระหนี้ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน หรือเอฟ ไอดีเอฟ ประมาณ 1 ล้านล้านบาท ไปให้ ธปท.ไปบริหารจัดการดูแล ซึ่งหากตัดหนี้ส่วนนี้ออกจากหน้าสาธารณะ จะทำให้หนี้สาธารณะที่แท้จริงอยู่ที่ 5 ล้านล้านบาท มีสัดส่วนอยู่ที่ประมาณ 35% ของจีดีพีเท่านั้น อย่างไรก็ตามถึงแม้ว่าในทางเทคนิคยังไม่สามารถตัดหนี้ส่วนนี้จากการเป็นหนี้สาธารณะได้ แต่ก็ได้ส่งผลดีให้ภาระชำระหนี้ต่องบประมาณรายจ่ายของประเทศลดลงมาอยู่ที่ระดับ 10% ในปัจจุบัน

ดังนั้น การที่หนี้สาธารณะของประเทศอยู่ในระดับต่ำกว่ากรอบความยั่งยืนทางการคลังอยู่มากเป็นผลดีกับเศรษฐกิจไทย ทำให้มีกำลังกู้เพื่อกระตุ้นและดูแลเศรษฐกิจอีกมาก แต่ภาวะเศรษฐกิจโลกที่ยังผันผวนและเศรษฐกิจภายในประเทศที่ยังฟื้นตัวได้ไม่เต็มที่ ก็เป็นจุดเสี่ยงทำให้หนี้สาธารณะของประเทศสูงขึ้นได้เช่นกัน ซึ่งการแก้ไขกฎหมายหนี้สาธารณะจะเข้ามาช่วยให้การบริหารหนี้สาธารณะและหนี้ภาพรวมของประเทศมีความเสียงลดลง และทำให้ฐานะการเงินการคลังของประเทศมีเสถียรภาพที่เข้มแข็งสร้างความเชื่อมั่นทางเศรษฐกิจได้ดีทั้งในระยะสั้นและระยะยาว n