พลังงานไทยกับดัชนีโลก

อานิก

สังคมไทยได้ยินได้ฟังกระแส "ทวงคืน" พลังงาน และส่วนหนึ่งก็ได้ตอบรับการร่วมต่อต้านการบริหารทรัพยากรปิโตรเลียมที่ผ่านมาอย่างหัวชนฝา แม้มีความปรารถนาดีที่อยากให้มีการจัดสรรผลประโยชน์จากทรัพยากรอย่างเป็นธรรมและทั่วถึง แต่จะให้เป็นประโยชน์จริงๆ ก่อนจะตอบรับต้องรู้เท่าทัน ไม่ตัดสินบนพื้นฐานข้อมูลที่บิดเบือน หรือเชื่อตามตัวบุคคล บทความวันนี้จะเล่าเกี่ยวกับดัชนีการกำกับดูแลทรัพยากร (RGI หรือ Resource Governance Index) เพื่อให้มุมมองเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ ในโลก

เป็นที่สังเกตว่าหลายๆ ประเทศที่ "รวย" ทรัพยากรใต้ดินมากมายกลับมีเศรษฐกิจที่เจริญช้ากว่าประเทศที่ "จน" ซึ่งเหตุหนึ่งเป็นเพราะธรรมา ภิบาลในการบริหารทรัพยากรอ่อนด้อย ทำให้เกิดภาวะรวยกระจุกจนกระจาย จึงเกิดความริเริ่มใหม่ๆ จาก NGO นานาชาติ ที่จะสนับสนุนประเทศต่างๆ ให้ยกระดับธรรมาภิบาลของภาคส่วนที่เรียกกันว่า Extractive Industries หรือกิจกรรมการสกัดทรัพยากรจากใต้ดิน

RGI เป็นผลสรุปของงานวิจัยที่ประเมินนโยบายและการปฏิบัติต่างๆ ที่มีผลต่อคุณภาพของธรรมาภิบาลในกิจการปิโตรเลียมและเหมืองแร่ของประเทศที่ "รวย" ทรัพยากร ดัชนีปี 2017 วัดคุณภาพธรรมาภิบาลใน 81 ประเทศครอบคลุม 82% ของการผลิตน้ำมัน และ 72% ของการผลิตก๊าซ และสัดส่วนที่มีนัยสำคัญของการสกัดแร่บางประเภท โดย 8 ประเทศ มีทั้งดัชนีน้ำมัน-ก๊าซและดัชนีเหมืองแร่ รวมแล้วมีผลดัชนีรวม 89 ตัวเป็นน้ำมัน-ก๊าซ 55 เหมืองแร่ 34

ดัชนีรวมแต่ละตัวเป็นผลลัพธ์ของคะแนนดัชนีรอง 3 ตัว คือ การได้คุณค่าในการสกัดทรัพยากร (Value Realization) การบริหารรายได้ (Revenue Management) และสภาพแวดล้อมที่เอื้ออำนวย (Enabling Environment) ซึ่งแต่ละส่วนก็มาจากกลุ่มดัชนีย่อยเป็นข้อมูลให้เจาะลึกเปรียบเทียบกันได้ มีการจัดอันดับประเทศเป็น 5 กลุ่ม

- ดี - 4 ประเทศ ได้แก่ นอร์เวย์ (อันดับ 1) ชิลี (2{แร่}) อังกฤษ (3) แคนาดา (4)

- น่าพอใจ - 15 ประเทศ อาทิ สหรัฐ (5) บราซิล (6) อินเดีย (9) อินโดนีเซีย (12)

- อ่อนแอ - 31 ประเทศ อาทิ ฟิลิปปินส์ (21) แอฟริกาใต้ (23{แร่}) มาเลเซีย (27) จีน (29) เวียดนาม (45)

- แย่ - 29 ประเทศ อาทิ ยูกันดา (51) ลาว (64{แร่}) บังกลาเทศ (67) เมียนมา (77) กัมพูชา (79{แร่})

- ล้มเหลว - 10 ประเทศ อาทิ อุซเบกิสถาน (80) ซิมบับเว (81) เมียนมา 83 ({แร่})

แม้ไม่ล่วงรู้เหตุผลที่ประเทศไทยไม่อยู่ใน RGI แต่ก็พอเข้าใจได้จากข้อเท็จจริงว่าไทยมิได้เป็นผู้ผลิตปิโตรเลียมที่มากมายเมื่อเทียบกับการบริโภค แม้การผลิตช่วงหลังสูงขึ้นมากกว่าอดีตแต่การบริโภคภายในประเทศเติบโตมาตลอด จึงไม่ "รวย" เพราะผลิตไม่พอใช้จนถึงปัจจุบัน แม้จะมีการส่งออกผลิตภัณฑ์บางตัวที่เหลือใช้เพราะกำลังกลั่นเกินความต้องการ หรือแม้เคยส่งออกน้ำมันดิบบ้างเพราะมีคุณลักษณะที่โรงกลั่นในประเทศช่วงนั้นไม่สามารถรับได้ แต่...

ในภาพรวมประเทศไทยเป็นผู้นำเข้าสุทธิน้ำมัน (85%) นำเข้าก๊าซ (50%) และธรรมาภิบาลของไทยในมุมมองของนักวิจัยที่ไม่มีส่วนได้ส่วนเสียก็อาจไม่เลวร้ายอย่างที่บางคนคิด

Natural Resource Governance Institute (NRGI) ซึ่งเป็นสถาบันที่ทำงานวิจัยนี้คงจะเลือกแต่ประเทศที่การผลิตน้ำมัน-ก๊าซ หรือเหมืองแร่ มีหรือควรจะมี ผลกระทบที่มากต่อความเป็นอยู่ของประชาชน และ/หรือการเติบโตทางเศรษฐกิจโดยรวม ซึ่งไทยคงไม่อยู่ในข่ายนั้น

มีการจัดกลุ่มความสำคัญของประเทศ RGI ดังนี้ กลุ่มแรกเป็น 11 ประเทศที่ NRGI เข้าไปเกี่ยวพันอย่างเข้มข้นเพื่อสนับสนุนการเปลี่ยนแปลง ซึ่งรวมถึงประเทศใกล้ไทย ได้แก่ อินโดนีเซีย (ดัชนีอยู่ในกลุ่มน่าพอใจ) และเมียนมา (แย่-ล้มเหลว) ถัดมาเป็น 10 ประเทศที่ NRGI เข้าไปเกี่ยวพันอย่างจำกัด ซึ่งรวมถึงฟิลิปปินส์ (อ่อนแอ) และ"อื่นๆ" 53 ประเทศ ซึ่ง NRGI เพียงเลือกเข้าไปทำงานวิจัยนี้ รวมถึงบังกลาเทศ (แย่) กัมพูชา (แย่) จีน (อ่อนแอ) อินเดีย (น่าพอใจ) ลาว (แย่) มาเลเซีย (อ่อนแอ) เวียดนาม (อ่อนแอ)

สังเกตได้ว่าไม่ปรากฏความเชื่อมโยงระหว่างระดับธรรมาภิบาลกับการเข้าไปเกี่ยวพันของ NRGI และที่น่าสังเกตมาก คือ มาเลเซีย ซึ่งฝ่าย "ทวงคืน" พร่ำบอกว่ามีเป็นตัวอย่างที่แสนดีนั้น ถูกจัดอยู่ในกลุ่มอ่อนแอ! เพราะเหตุใดจะได้นำมาเล่าในโอกาสต่อไป

การที่ไทยไม่อยู่ในตาราง RGI ไม่ได้แปลว่าทุกอย่างต้องดีพร้อม หรือว่า NRGI ไม่รู้เรื่องสถานการณ์ของประเทศไทย? ความจริงตรงกันข้าม เพราะ NRGI เคยทำกรณีศึกษาเกี่ยวกับไทยเมื่อปีที่แล้ว เรื่อง "Reversal of Fortune: Oil and Gas Sector"

รายงานแจงปัญหาของไทยเกี่ยวกับปริมาณสำรองที่เริ่มลด การเลื่อนสัมปทานรอบ 21 ความไม่คืบหน้าของการพัฒนาพื้นที่ทับซ้อนไทย-กัมพูชา รวมทั้งความล่าช้าในการจัดการสัมปทานที่กำลังจะหมดอายุ NRGI เสนอว่าทางออกของไทย คือ การเข้าร่วมใน EITI หรือโครงการเพื่อความโปร่งใสในการสกัดทรัพยากรที่จะขับเคลื่อนโดยคณะกรรมการไตรภาคีของภาครัฐ-เอกชน-ประชาสังคม

เพราะความท้าทายของประเทศไทย คือ ความไม่ไว้วางใจ ความแตกแยก และการขาดข้อมูล-ความเข้าใจในสังคมที่กลายเป็นอุปสรรคต่อการตัดสินใจของรัฐนำไปสู่การลงทุนที่ต่ำลง ซึ่งทำให้ประเทศขาดประโยชน์จากการพัฒนาทรัพยากร

ไม่ว่าดัชนีของไทยจะมีค่าเท่าใด ค่านั้นย่อมจะสูงขึ้นหากประเทศสามารถก้าวไปข้างหน้าได้

รัฐบาลนี้ได้อนุมัติผ่านคณะรัฐมนตรี ให้เข้าร่วม EITI ตั้งแต่เดือน มิ.ย. 2559 ครบปีแล้วควรจะใกล้การปฏิบัติจริงแล้วหรือยัง? n