รื้อใหญ่โครงสร้างพลังงาน

โดย...ทีมข่าวเศรษฐกิจภาครัฐ โพสต์ทูเดย์

ส่งไม้ต่อให้รัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา เรียบร้อยแล้ว สำหรับข้อเสนอปฏิรูปพลังงาน ที่จัดทำโดยคณะกรรมาธิการการปฏิรูปพลังงาน สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.)“ข้อเสนอ 18 ประเด็น เราได้ส่งมอบให้รัฐบาลแล้ว และทราบมาว่าจะมีการออกกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่เขียนแนวทางปฏิรูปพลังงานว่ามีอะไรบ้าง และมีคณะทำงานย่อย 1 ใน 12 คณะ ภายใต้คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดอง ทำหน้าที่ขับเคลื่อน” มนูญ ศิริวรรณ รองประธานคณะกรรมาธิการการปฏิรูปพลังงาน สปช. ให้สัมภาษณ์ “โพสต์ทูเดย์”

มนูญ ระบุว่า เนื้อหาการปฏิรูปพลังงานจะแบ่งเป็น 4 เรื่องใหญ่ ประกอบด้วย 1.การปรับโครงสร้างราคาพลังงาน 2.การปรับโครงสร้างระบบบริหารจัดการและกำกับกิจการพลังงานของชาติ 3.ปฏิรูปกิจการไฟฟ้า 4.ปฏิรูปพลังงานทดแทนและเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงาน โดยในแต่ละหัวข้อใหญ่จะแตกเป็นหัวข้อย่อย 18 ประเด็นปฏิรูป

สำหรับข้อเสนอด้านการปรับโครงสร้างราคาพลังงาน มนูญ บอกว่า เนื่องจาก สปช.มีเวลาทำงานไม่มาก จึงคัดเรื่องสำคัญๆ มา 2 เรื่อง คือ ปรับโครงสร้างราคาให้เป็นธรรมและปรับบทบาทกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง เพราะโครงสร้างราคาพลังงานยังถูกแทรกแซงอยู่ เช่น การลดภาษีสรรพสามิตดีเซลเหลือครึ่งสตางค์ (0.005 บาท/ลิตร) เพื่อตรึงดีเซลไม่ให้เกิน 30 บาท/ลิตร ทำให้ในช่วง 3 ปีครึ่ง รัฐสูญเสียรายได้ 3 แสนล้านบาท ขณะที่โครงสร้างราคาที่บิดเบือน ทำให้คนมีรายได้สูงเปลี่ยนไปใช้รถยุโรปที่ใช้ดีเซล รถปิกอัพกลายเป็นรถบ้าน บางรุ่นราคาเป็นล้าน แต่คนขับมอเตอร์ไซค์ต้องจ่ายราคาเบนซินแพง

“เราเสนอหลักการว่าให้เก็บภาษีเป็นไปตามค่าความร้อน เช่น แอลพีจีขนส่งวันนี้เสียภาษี 2 บาท/ลิตร ต่อไปจะเพิ่มเป็น 4-5 บาท/ลิตร ก๊าซเอ็นจีวีจากเดิมที่ไม่เสียภาษีจะเสียภาษี 3 บาท/ลิตร ดีเซลจะเสียภาษีเป็น 4.50 บาท/ลิตร ส่วนเบนซินภาษียังเท่าเดิมคือ 5.60 บาท/ลิตร  ซึ่งราคาที่สะท้อนต้นทุนที่แท้จริงจะทำให้คนใช้เลือกว่าจะใช้ก๊าซหรือน้ำมันหรือเอ็นจีวี โดยที่รัฐก็ไม่ต้องอุดหนุนและคนก็จะประหยัดมากขึ้น อีกอย่างตอนนี้มันก็ชัดเจนว่าการทำให้ราคาน้ำมันถูก แล้วค่าครองชีพลด ราคาสินค้าจะลด มันไม่จริง อย่างตอนนี้ดีเซลลดมา 7 บาท จาก 30 บาท ราคาอยู่ที่ 22 บาทกว่าๆ ค่าครองชีพก็ไม่ลด ค่าขนส่งก็ไม่ลด”

ส่วนการปรับบทบาทกองทุนน้ำมันฯ สปช.ได้เสนอให้ออก พ.ร.บ. กองทุนน้ำมันฯ จากเดิมที่กองทุนนี้จัดตั้งขึ้นโดยคำสั่งนายกรัฐมนตรี จนบางกลุ่มเรียกว่า “กองทุนเถื่อน” และในกฎหมายจะเขียนวัตถุประสงค์การใช้เงินให้ชัดเจน คือ ใช้เพื่อรักษาเสถียรภาพน้ำมันเชื้อเพลิงเท่านั้น ในกรณีราคาน้ำมันผันผวน เช่น เกิดสงคราม ภัยธรรมชาติ

“ที่มีอยู่ 4 หมื่นล้านบาท มันเยอะไป เราจึงเสนอว่ากองทุนควรจะเป็นบวกและลบไม่เกินเท่าไหร่ ซึ่งส่วนตัวผมเห็นว่าน่าจะบวกไม่เกิน 3 หมื่นล้านบาท และติดลบไม่เกิน 2 หมื่นล้านบาท เพราะการใช้เงินรักษาเสถียรภาพราคาควรใช้ในช่วงสั้นๆ คือ ไม่เกิน 1 เดือน”

นอกจากนี้ สปช.เสนอให้ลดสิทธิการทำธุรกิจของบริษัทที่รัฐบาลเข้าไปถือหุ้นอยู่ เช่น ห้ามใช้บริษัท ปตท.เข้าไปแทรกแซงกลไกราคา เพราะจะทำให้การแข่งขันน้อยลง เช่น ธุรกิจขายปลีกน้ำมัน เมื่อรัฐบาลสั่งให้ ปตท.เข้ามาแทรกแซงกลไกราคา บริษัทอื่นๆ ก็ถอนตัวไปและการแข่งขันก็น้อยลง

“ยิ่งปล่อยให้ ปตท.มีส่วนแบ่งตลาดขายปลีกน้ำมันมากเท่าไหร่ ก็ยิ่งผูกขาดมากขึ้น ในที่สุด ปตท.ก็จะทำอะไรได้ตามใจ เราต้องส่งเสริมให้รายใหม่เข้ามา ซึ่งวันนี้ ปตท.มีส่วนแบ่ง 30% รวมกับบางจากที่รัฐถือหุ้นซึ่งมีส่วนแบ่ง 15% มันก็เป็น 45% ไปแล้ว ทุกคนจึงต้องดู ปตท. ถ้า ปตท.ขึ้นก็ขึ้นตาม ถ้า ปตท.ลงถึงจะลงตาม ไม่มีใครกล้าปรับราคาก่อน ปตท. แต่มันคงไม่ทำให้ราคาขายปลีกลดลงมาก เพราะมันแข่งกันที่ค่าการตลาด 5-7% เท่านั้น เพราะต้นทุนเนื้อน้ำมันอยู่ที่ 50% เป็นภาษีเสีย 30%” 

มนูญ กล่าวว่า สปช.ยังเสนอให้ยกเลิกสูตรราคาอ้างอิงการนำเข้า ซึ่งเป็นราคาสิงคโปร์บวกค่าใช้จ่ายต่างๆ เมื่อน้ำมันมาถึงเมืองไทย เพราะทำให้โรงกลั่นน้ำมันตั้งราคาน้ำมันเหมือนกันหมด  หากยกเลิกสูตรแล้วโรงกลั่นน้ำมันจะตั้งราคาตามต้นทุนที่แท้จริง โดยมีหน่วยงานรัฐเข้าไปตรวจสอบว่าราคาเป็นไปตามราคาตลาดโลกหรือไม่ โดยจะต้องทำไปพร้อมๆ กับการให้ ปตท.ขายหุ้นโรงกลั่นน้ำมันเพื่อลดการผูกขาด

“ต่อไปโรงกลั่นจะตั้งราคาของตัวเอง ถ้ามีน้ำมันสิงคโปร์เข้ามาถูกกว่าก็ต้องแข่ง เพราะมันเป็นการแข่งขันเสรี และสิทธิที่ ปตท.เคยได้ เช่น ผูกขาดการขายน้ำมันให้ส่วนราชการอันนี้เลิกหมด รวมทั้งขจัดอุปสรรคการประกอบธุรกิจน้ำมัน เช่น ปัจจุบันผู้นำเข้าน้ำมันเพื่อขายในประเทศจะต้องสำรองน้ำมันมากกว่าโรงกลั่น ทำให้ต้นทุนของผู้นำเข้าสูงกว่าโรงกลั่น”

ด้านข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างการบริหารกิจการพลังงานภาครัฐ มนูญ ย้ำว่า ตรงนี้เป็นหัวใจและเป็นประเด็นที่ใหญ่ที่สุด โดย สปช.เสนอว่า คณะกรรมการที่ทำหน้าที่กำหนดทิศทางนโยบายพลังงานของประเทศ เช่น คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) คณะกรรมการบริหารนโยบายพลังงาน (กบง.) คณะกรรมการปิโตรเลียม และคณะกรรมการกองทุนต่างๆ จะต้องให้ภาคประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียเข้ามามีส่วนร่วมกำหนดนโยบาย

“เดิมนักการเมืองกับข้าราชการเป็นผู้กำหนดว่านโยบายพลังงานของประเทศควรเป็นอย่างไร แล้วส่งผ่านนโยบายไปสู่ภาคปฏิบัติ โดยที่ประชาชนไม่มีส่วนรับรู้  จะรับรู้อย่างเดียว ตอนที่เขาเอานโยบายไปถาม เช่น แผนพีดีพี 2015 ก็ไปรับฟังความเห็น แต่ฟังแล้วไม่ทำตามก็ได้ แต่ต่อไปภาคประชาชนจะมีสิทธิมีเสียง มันจะมีการถ่วงดุล”

สปช.ได้เสนอให้จัดตั้งหน่วยงานสารสนเทศด้านพลังงาน เหมือนสำนักงานสารสนเทศพลังงานของสหรัฐ (อีไอเอ) และไม่ขึ้นกับรัฐ เพื่อเป็นหน่วยงานกลางที่จะป้อนข้อมูลด้านพลังงานให้กับประชาชน โดยจะมีตัวแทนจากกลุ่มต่างๆ นักวิชาการเข้ามาตกผลึกว่าอะไรคือข้อมูลจริง อะไรคือข้อมูลที่ไม่จริง ซึ่งข้อมูลที่ออกมาจากหน่วยงานนี้จะเป็นข้อมูลที่ผ่านการกลั่นกรองแล้ว และเชื่อถือได้ เพื่อสร้างความโปร่งใสและธรรมาภิบาลในธุรกิจพลังงาน

มนูญ กล่าวว่า สำหรับการปฏิรูปกิจการไฟฟ้า จะมุ่งไปที่การลดการผูกขาด และที่ชัดเจนที่สุด คือ การผูกขาดสายส่งและศูนย์ควบคุมการสั่งซื้อไฟฟ้า โดย สปช.เสนอให้แยกกิจการสายส่งจากการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) มาเป็นบริษัท เพราะแม้ว่าปัจจุบันคณะกรรมการกํากับกิจการพลังงาน (เรกูเลเตอร์) กำกับดูแลอยู่ แต่ กฟผ.ยังเป็นคนสั่งว่าจะซื้อไฟฟ้าจากเอกชนรายใดก่อนหรือหลัง

“ตอนนี้ผู้ผลิต ผู้ขาย ผู้จัดส่ง เป็นคนคนเดียวกัน หาก กฟผ.บอกว่าสายส่งเต็ม ผู้ผลิตไฟฟ้า (ไอพีพี) เจ้าอื่นก็เข้าไม่ได้ และเอาโรงไฟฟ้าของ กฟผ.หรือของบริษัทลูกเข้าก่อนก็ทำได้ แม้ว่าเจ้าอื่นอาจมีต้นทุนการผลิตถูกกว่า ซึ่งการลดการผูกขาดตรงนี้ จะทำให้ต้นทุนการผลิตไฟฟ้ามีประสิทธิภาพมากขึ้น”

มนูญ ขยายความว่า การปฏิรูปกิจการไฟฟ้ายังหมายรวมไปถึงการส่งเสริมให้ผลิตและซื้อขายไฟฟ้าเสรี จากเดิมที่กระทรวงพลังงานหรือเรกูเลเตอร์จะเปิดรับซื้อไฟฟ้าเป็นล็อตๆ แต่ต่อไปหากเอกชนมีแผนผลิตไฟฟ้าก็มาขอใบอนุญาตกับเรกูเลเตอร์ว่าจะสร้างโรงไฟฟ้าอะไร และขายเข้าระบบได้ทันที ตลอดจนปรับปรุงระบบการพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้าให้ถูกต้อง เป็นต้น

สุดท้ายด้านการปฏิรูปเกี่ยวกับพลังงานทดแทน มนูญ กล่าวว่า สปช.เสนอให้เพิ่มความเข้มข้นเรื่องการส่งเสริมและใช้พลังงานทดแทน เช่น ให้มีกองทุนส่งเสริมให้อาคารประหยัดพลังงาน กำหนดมาตรฐานอาคารประหยัดพลังงาน เพิ่มประสิทธิภาพและลดต้นทุนการผลิตพลังงานชีวภาพ ส่งเสริมการผลิตไฟฟ้าโซลาร์รูฟ และการผลิตรถยนต์ไฟฟ้า

อย่างไรก็ตาม ในส่วนการปฏิรูปด้านการสำรวจและขุดเจาะปิโตรเลียมในประเทศ สปช.ไม่ได้เสนอเป็นวาระปฏิรูป แต่หากจะเสนอให้มีการปฏิรูป ส่วนตัวเห็นว่าควรเพิ่มทางเลือกมากขึ้น คือ นอกจากจะใช้ระบบสัมปทานแล้วควรนำระบบแบ่งปันผลผลิตมาใช้ร่วมด้วย 

มนูญ ทิ้งท้ายว่า “ข้อเสนอที่รัฐบาลทำได้ทันที คือ ปรับโครงสร้างภาษี ลดเงินส่งเข้ากองทุนน้ำมันฯ และปรับราคาหน้าโรงกลั่น ถ้าสามารถเดินหน้าสานต่อให้เกิดผลในทางปฏิบัติและเป็นรูปธรรม เชื่อว่าภายใน 1 ปีก็เสร็จ”