ชำแหละกองทุนแบงก์รัฐ สร้างปัญหาการคลัง

การดำเนินงานของธนาคารเฉพาะกิจของรัฐที่ผ่านมา นอกจากถูกใช้เป็นเครื่องมือของนักการเมืองจนประสบปัญหาขาดทุน รวมทั้งมักถูกธนาคารพาณิชย์วิจารณ์ว่าได้รับสิทธิพิเศษหลายอย่าง โดยเฉพาะการไม่ต้องนำส่งเงินเข้ากองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ล่าสุด จึงได้มีการออก พ.ร.บ.กองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะ พ.ศ. 2558 โดยผ่านสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เมื่อวันที่ 20 มี.ค.ที่ผ่านมา

อิสร์กุล อุณหเกตุ จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ได้ออกบทวิเคราะห์ เรื่อง พ.ร.บ.กองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะ พ.ศ. 2558 ว่า บทบาทสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วใน 7 ปีที่ผ่านมา โดยมีเงินฝากเพิ่มขึ้นกว่า 2 เท่า จาก 1.67 ล้านล้านบาท ในปี 2551 เป็น 3.76 ล้านล้านบาท ในปี 2557 เพิ่มขึ้นเฉลี่ยปีละ 17% ขณะที่เงินฝากธนาคารพาณิชย์เพิ่มเพียง 10%

สินเชื่อของธนาคารรัฐก็เพิ่มขึ้นสูงกว่า 2 เท่าในช่วง 7 ปีที่ผ่านมา คือ จาก 1.8 ล้านล้านบาท ในปี 2551 เป็น 4 ล้านล้านบาท ในปี 2557 เพิ่มขึ้นเฉลี่ยเกินกว่าปีละ 15% ขณะที่สินเชื่อธนาคารพาณิชย์เพิ่มเฉลี่ยปีละ 9% เท่านั้น

ขณะที่ผลประกอบการสถาบันการเงินเฉพาะกิจ 3 แห่ง คือ ธนาคารออมสิน ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธกส.) และธนาคารอาคารสงเคราะห์ (ธอส.) มีกำไรสะสม แต่อีก 3 แห่ง คือธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (เอสเอ็มอีแบงก์) ธนาคารอิสลาม แห่งประเทศไทย (ไอแบงก์) และบรรษัทตลาดรองสินเชื่อที่อยู่อาศัยมีผลขาดทุนต่อเนื่อง ขณะที่เอสเอ็มอีแบงก์และไอแบงก์ยังมีหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (เอ็นพีแอล) สูงมาก คือ 33.4% และ 39.6% ของสินเชื่อคงค้างตามลำดับ เทียบกับธนาคารพาณิชย์ที่มีเอ็นพีแอลราว 2.5% เท่านั้น

อย่างไรก็ตาม การออกกฎหมายกองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินของรัฐและกำหนดให้มีการเก็บเงินจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจ มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อลดภาระการคลังในการชดเชยความเสียหายจากการดำเนินนโยบายของรัฐ แต่มีผลกระทบที่เกิดขึ้นมากมาย

ผลกระทบประการแรก คือ ขนาดของกองทุนมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นตามเงินฝากของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ โดยหากมีการเรียกเก็บเงินเข้ากองทุน 1% ของเงินฝากที่เป็นเพดานสูงสุดของกฎหมาย จะมีเงินเข้ากองทุนปีละ 3.76 หมื่นล้านบาท แต่ถ้าเรียกเก็บ 0.47% เท่ากับธนาคารพาณิชย์ จะมีเงินเข้ากองทุนปีละ 1.77 หมื่นล้านบาท ซึ่งหากเงินฝากของสถาบันการเงินเฉพาะกิจเพิ่มปีละ 10% ในอีก 10 ปีข้างหน้า หรือปี 2567 กองทุนจะมีเงินกองทุนถึง 3.3 แสนล้านบาท

ผลจากการเรียกเก็บเงินเข้ากองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินรัฐที่เพิ่มสูงขึ้น คือ ต่อไปการนำส่งรายได้เข้าแผ่นดินก็จะลดลงตาม เช่น ธนาคารออมสิน ที่จะต้องนำส่งเงินเข้ากองทุนมากที่สุด เพราะมีปริมาณเงินฝากสูงสุด ในปี 2556 ธนาคารออมสินมีกำไร 1.7 หมื่นล้านบาท และนำรายได้ส่งคลัง 1.3 หมื่นล้านบาท หากมีการเรียกเก็บเงินเข้ากองทุน 0.47% ของยอดเงินฝาก ธนาคารออมสินต้องนำส่ง 8,700 ล้านบาท กำไรจะลดลงเหลือ 8,200 ล้านบาท และนำรายได้ส่งคลังลดลงเหลือ 3,700 ล้านบาท

ในขณะที่ภาระของรัฐบาลและประสิทธิภาพในการจัดสรรเงินกลายเป็นการดูดซับกำไรของสถาบันการเงินเฉพาะกิจขนาดใหญ่โดยเฉพาะธนาคารออมสิน มาเป็นเงินกองทุนเพื่อเพิ่มทุนให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจอื่นๆ ขณะที่ต้นตอของปัญหาสถาบันการเงินเฉพาะกิจอยู่ที่ความเสียหายที่เกิดจากการดำเนินตามนโยบายของรัฐบาลและเกิดปัญหาเอ็นพีแอลเหมือนเอสเอ็มอีแบงก์และไอแบงก์

ดังนั้น เพื่อให้กฎหมายฉบับนี้บังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ทีดีอาร์ไอจึงมีข้อเสนอว่าเพื่อให้การดำเนินการของสถาบันการเงินเฉพาะกิจเป็นไปตามมาตรฐานเดียวกันหรือใกล้เคียงกับสถาบันการเงินเอกชน ควรแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายให้อำนาจธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ออกเกณฑ์กำกับดูแล ตรวจสอบ ของผู้บริหารและการแก้ไขปัญหาของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ขณะเดียวกันควรจำกัดวงเงินการคุ้มครองเงินฝาก

นอกจากนี้ เพื่อรักษาวินัยการคลัง รัฐควรใช้วิธีตั้งงบประมาณชดเชยความเสียหายที่เกิดจากนโยบายของรัฐแบบเต็มจำนวน รวมทั้งรัฐบาลจะต้องเคร่งครัดการจัดบัญชีบริการสาธารณะ (Public Service Account) โดยแยกบัญชีของสถาบันการเงินเฉพาะกิจว่ากิจกรรมใดเป็นการช่วยเหลือประชาชนกลุ่มเป้าหมาย กิจกรรมใดเป็นธุรกิจหารายได้ และเพื่อให้การเรียกเก็บเงินเข้ากองทุน

และเพื่อให้การเรียกเก็บเงินและการใช้จ่ายเงินมีความโปร่งใส คณะกรรมการกองทุนควรเสนอและรายงานการใช้จ่ายเงินกองทุนต่อรัฐสภา พร้อมทั้งเปิดเผยต่อสาธารณชนทุกปี