แนวปฏิบัติ ครม.หลังยุบสภาศึกษากรณีเครือรัฐออสเตรเลีย

ประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตย (Democratic Regime) ในระบบรัฐสภา (Parliamentary System) นั้น การพ้นจากตำแหน่ง (Vacate Office) ของคณะรัฐมนตรี (ครม.) เพราะเหตุยุบสภานั้น มิได้ทำให้ ครม.ต้องกลับไปนอนอยู่บ้านเฉยๆ หรือออกไปตะลอนๆ หาเสียงเลือกตั้ง

ครม.ที่พ้นจากตำแหน่งจากการยุบสภา มีหน้าที่ต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปเป็นการชั่วคราว จนกว่า ครม.ชุดใหม่จะเข้ารับหน้าที่ เพื่อไม่ให้เกิดสุญญากาศในการบริหารราชการแผ่นดิน

ในประเทศที่ไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร หน้าที่เช่นว่านี้ถือเป็นธรรมเนียมปฏิบัติ (Convention) ส่วนประเทศที่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษรนั้น บางประเทศก็ไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับหน้าที่ดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยถือเป็นธรรมเนียมปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ (Constitutional Convention) เช่น เครือรัฐออสเตรเลีย เป็นต้น แต่บางประเทศก็เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญชัดเจน เช่น ประเทศไทย (มาตรา 181 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550) เป็นต้น

ปัญหาที่ต้องพิจารณาก็คือ ครม.ที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภานั้น “ทำอะไรได้บ้าง”

ในกรณีนี้ขอยกธรรมเนียมปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญของเครือรัฐออสเตรเลียเป็นกรณีศึกษา โดยสัญญาว่าจะไม่วุ่นวายหรือล่วงไปวิเคราะห์มาตรา 181 ของรัฐธรรมนูญปี 2550 เพื่อรักษาความเป็นกลางทางวิชาการ และการดำเนินการตามมาตรา 181 ก็มีหน่วยงานที่รับผิดชอบเสนอแนะโดยตรงอยู่แล้ว

เครือรัฐออสเตรเลียนั้นถึงจะมีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร แต่รัฐธรรมนูญเขามีเพียง 128 มาตรา ก็มิได้บัญญัติหน้าที่ ครม.ภายหลังการยุบสภาไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่ถือเป็นธรรมเนียมปฏิบัติเช่นเดียวกับประเทศในเครือจักรภพทั้งหลายว่า ครม.ที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภา มีหน้าที่ต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปเป็นการชั่วคราว จนกว่า ครม.ชุดใหม่จะเข้ารับหน้าที่

การปฏิบัติหน้าที่ของ ครม.ภายหลังจากการยุบสภานั้น อยู่ภายใต้ข้อจำกัดบางประการ กล่าวคือ ไม่มีอำนาจเต็ม (Full Accountability) ในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายอีกต่อไป คงมีเพียงหน้าที่กำกับดูแล (Caretaker Role) ให้การบริหารราชการแผ่นดินในช่วงเปลี่ยนผ่านเป็นไปได้โดยราบรื่นเท่านั้น และเช่นเดียวกับประเทศในเครือจักรภพทั้งหลาย

เครือรัฐออสเตรเลียมีธรรมเนียมปฏิบัติในการกำกับดูแลการบริหารราชการแผ่นดินในช่วงเปลี่ยนผ่าน ครม.เป็นไปได้โดยราบรื่น (Caretaker Conventions) ว่า ครม.ต้องหลีกเลี่ยง (Avoid) การดำเนินการที่มีลักษณะดังต่อไปนี้

1.การตัดสินใจในเรื่องทางนโยบายหลัก (Major policy Decisions) บรรดาที่อาจมีผลผูกพันต่อ ครม.ชุดใหม่

2.การแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งที่สำคัญต่างๆ (Significant Appointments)

3.การทำสัญญาหรือดำเนินกิจการบรรดาที่มีความสำคัญ (Major Contracts or Undertakings)

หากพิจารณาลึกลงไปจะเห็นว่าธรรมเนียมปฏิบัตินี้มิได้ผูกพันเฉพาะ ครม.ภายหลังจากการยุบสภา ซึ่งเป็น “ผู้ตัดสินใจ” เท่านั้น แต่ยังเกี่ยวกับข้าราชการประจำที่เป็นหัวหน้าส่วนราชการ (Agency Head) ที่เป็น “คนเสนอเรื่อง” ต่อ ครม.เพื่อวินิจฉัยด้วย

เมื่อเป็นเช่นนี้ สำนักนายกรัฐมนตรีและ ครม. (Department of the Prime Minister and Cabinet) ของรัฐบาลแห่งเครือรัฐออสเตรเลีย จึงได้วางแนวปฏิบัติ (Guidance) ในการปฏิบัติหน้าที่ ครม. และหัวหน้าส่วนราชการภายหลังการยุบสภาไว้ แต่แนวปฏิบัติดังกล่าวก็หาได้ปลดความรับผิดชอบของ ครม. และหัวหน้าส่วนราชการในการใช้ดุลพินิจของตนว่าสอดคล้องกับธรรมเนียมปฏิบัติในการกำกับดูแลการบริหารราชการแผ่นดินในช่วงเปลี่ยนผ่าน ครม.หรือไม่

แนวปฏิบัติในการปฏิบัติหน้าที่ ครม. และหัวหน้าส่วนราชการภายหลังจากการยุบสภา วางหลักเกณฑ์ให้ต้องหลีกเลี่ยงไว้ดังนี้

lกรณีการตัดสินใจทางนโยบายหลัก

ธรรมเนียมปฏิบัตินี้ผูกพันมิให้หัวหน้าส่วนราชการเสนอเรื่องที่อาจเกี่ยวข้องในทางนโยบายหลักต่อ ครม.ภายหลังการยุบสภา และ ครม.ต้องพิจารณาว่าเรื่องที่เสนอมานั้นเกี่ยวกับนโยบายหลักที่อาจมีผลผูกพันต่อ ครม.ชุดใหม่หรือไม่

การพิจารณาว่าเรื่องใดเป็น “นโยบายหลัก” หรือไม่ มิได้พิจารณาเฉพาะในแง่นโยบายและทรัพยากรที่ใช้ (Policy and Resources) เท่านั้น หากต้องพิจารณาความไม่สอดคล้องกัน (Contention) ของนโยบายในการหาเสียงเลือกตั้ง (Election Campaign) ของพรรคการเมืองด้วย โดยเฉพาะนโยบายการหาเสียงเลือกตั้งของพรรครัฐบาลกับพรรคฝ่ายค้าน

ทั้งนี้ ธรรมเนียมปฏิบัตินี้มุ่งหมายเฉพาะการเสนอให้มีการตัดสินใจ และการตัดสินใจ (Making of Decision) ของ ครม. เกี่ยวกับนโยบายหลักที่เกิดขึ้นภายหลังการยุบสภาแล้วเท่านั้น ไม่รวมถึงการดำเนินการตามปกติประจำ และนโยบายการหาเสียงเลือกตั้งของพรรคการเมืองที่เป็น ครม.ภายหลังการยุบสภา

แต่หากมีความจำเป็นอันหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องตัดสินใจในเรื่องทางนโยบายหลัก ธรรมเนียมปฏิบัติของเขากำหนดให้รัฐมนตรีที่รับผิดชอบเรื่องนั้นต้องหารือกับหัวหน้าพรรคฝ่ายค้านก่อน เพราะฝ่ายค้านอาจชนะเลือกตั้งและเป็นผู้จัดตั้งรัฐบาลก็ได้ตามหลักการเคารพต่อเสียงข้างน้อย และเพื่อมิให้ ครม.ตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายหลักไปในทางหาเสียงอันเอาเปรียบฝ่ายค้าน

ในอดีตเคยเกิดภาวะแห้งแล้งรุนแรงขึ้นในประเทศและอยู่ในช่วงยุบสภา จำเป็นอย่างยิ่งที่ ครม.ต้องใช้งบประมาณช่วยเหลือประชาชน ครม.ก็มอบให้รัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องไปหารือกับหัวหน้าพรรคฝ่ายค้านก่อนการอนุมัติ

lกรณีการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งที่สำคัญ

ธรรมเนียมปฏิบัตินี้ผูกพันมิให้หัวหน้าส่วนราชการเสนอเรื่องการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งสำคัญต่อ ครม.ภายหลังการยุบสภา แต่หากมีการเสนอขึ้นมา ครม.ต้องพิจารณาในลำดับแรกก่อนว่าเข้ากรณีดังกล่าวหรือไม่ โดยการพิจารณาว่าตำแหน่งใดสำคัญหรือไม่นั้น ครม.ต้องพิจารณาให้รอบคอบว่าการแต่งตั้งนั้นอาจก่อให้เกิดข้อครหา หรือความขัดแย้ง (Controversial) ขึ้นหรือไม่

การแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งสำคัญตามธรรมเนียมปฏิบัตินี้ มิได้จำกัดแต่เฉพาะตำแหน่งที่ “คณะรัฐมนตรี” เป็นผู้แต่งตั้งเท่านั้น หากแต่รวมไปถึงตำแหน่งที่ “รัฐมนตรี” มีอำนาจแต่งตั้งหรือมีส่วนเกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งนั้นด้วย

หากกรณีมีความจำเป็นต้องแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งนั้นโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ ครม.และหัวหน้าส่วนราชการเสนอให้แต่งตั้งผู้นั้นรักษาการในตำแหน่งไปก่อน แต่หากต้องการแต่งตั้งถาวร ครม.หรือรัฐมนตรีที่รับผิดชอบเรื่องนั้น ต้องหารือกับหัวหน้าพรรคฝ่ายค้านก่อน

lการทำสัญญาหรือดำเนินกิจการที่สำคัญ

ตามแนวปฏิบัติได้วางหลักเกณฑ์การพิจารณาในกรณีนี้ว่า นอกจากจะพิจารณาจากมูลค่าของสัญญาหรือกิจการแล้ว ต้องพิจารณาด้วยว่าการทำสัญญาหรือดำเนินกิจการนั้นกระทำเป็นงานปกติประจำ หรือมีลักษณะไปในทางการผลักดันนโยบายการเมืองเป็นผลสำเร็จ หากไม่แน่ใจ ครม. หรือรัฐมนตรีที่รับผิดชอบเรื่องนั้น แล้วแต่กรณีต้องหารือกับหัวหน้าพรรคฝ่ายค้านก่อนดังที่กล่าวไว้

นอกจากจะต้องหลีกเลี่ยง (Avoid) การดำเนินการที่มีลักษณะ 3 ประการดังกล่าวข้างต้นแล้ว แนวปฏิบัติของ ครม. และหัวหน้าส่วนราชการเพิ่มเติมในกรณีดังต่อไปนี้ด้วย

1.ครม. และหัวหน้าส่วนราชการภายหลังการยุบสภานั้น ไม่ควรแสดงเจตนาให้มีผลผูกพันในหนังสือสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศ และงดเยือนรัฐต่างประเทศ ส่วนการรับรองอาคันตุกะนั้นสามารถทำได้ แต่ต้องชี้แจงให้อาคันตุกะทราบถึงการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลหลังการเลือกตั้งด้วย

2.ให้ทุกหน่วยงานพิจารณาทบทวนการประชาสัมพันธ์ภาครัฐในช่วงยุบสภา จนกว่า ครม.ชุดใหม่จะเข้ารับหน้าที่ โดยไม่ควรเผยแพร่ข่าวหรือประชาสัมพันธ์ผลงานของรัฐบาลในลักษณะชี้นำผู้มีสิทธิเลือกตั้ง

3.การใช้สื่ออิเล็กทรอนิกส์ของหน่วยงานรัฐต้องไม่เชื่อมโยงไปยังพรรคการเมืองหรือผู้สมัครรับเลือกตั้ง และไม่มีข้อความที่เป็นการประชาสัมพันธ์ประวัติหรือผลงานของรัฐมนตรีหรือ ครม.

4.ส่วนราชการต้องเปิดให้ทุกพรรคเข้าไปหาเสียงได้ตามหลักความเสมอภาค