บทเรียนของกลุ่มยูโรจากการแก้ไขวิกฤตไซปรัส

โดย...นัฎฐา พัฒนศักดิ์ภิญโญ

สายนโยบายการเงินธนาคารแห่งประเทศไทย

ในช่วง 2-3 สัปดาห์ที่ผ่านมา หลายท่านคงได้เห็นข่าวเกี่ยวกับไซปรัสมากมาย และคงสงสัยว่าทำไมวิกฤตในไซปรัสซึ่งเป็นประเทศเล็กๆ ที่อยู่ในแถบเมดิเตอร์เรเนียน มีประชากรเพียงประมาณ 9 แสนคน และมีขนาดเศรษฐกิจเพียง 7 แสนล้านบาท หรือคิดเป็น 0.2% ของเศรษฐกิจกลุ่มประเทศยูโร (เทียบกับขนาดของเศรษฐกิจไทยที่ประมาณ 11 ล้านล้านบาท) ถึงทำให้ตลาดการเงินโลกปั่นป่วนและเงินยูโรอ่อนค่าลงไปถึง 2% นับจากกลางเดือน มี.ค. ถึงต้นเดือน เม.ย. 2556

ปัญหาในไซปรัสนั้นเกิดขึ้นมาระยะหนึ่งแล้ว เริ่มจากที่ภาคธนาคารได้รับผลกระทบจากฟองสบู่ในภาคอสังหาริมทรัพย์แตกและเศรษฐกิจที่เชื่อมโยงกับกรีซสูง โดยเฉพาะด้านการเงินที่ธนาคารพาณิชย์ได้ปล่อยกู้ให้แก่ภาคธุรกิจและรัฐบาลของกรีซเป็นจำนวนมาก เมื่อกรีซประสบปัญหาวิกฤตและได้มีการปรับโครงสร้างหนี้กับผู้ถือพันธบัตร (Haircut) ส่งผลให้ธนาคารพาณิชย์ในไซปรัสขาดทุนอย่างมาก และรัฐบาลไซปรัสต้องขอความช่วยเหลือจากกลุ่มยูโรและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ในที่สุด

เมื่อวันที่ 16 มี.ค. 2556 ที่ประชุมรัฐมนตรีคลังของประเทศสมาชิกกลุ่มยูโรมีมติให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ไซปรัสเป็นมูลค่า 1 หมื่นล้านยูโร และมีเงื่อนไขให้รัฐบาลระดมทุนเองอีก 5,800 ล้านยูโร

หากพิจารณาถึงจำนวนเงินช่วยเหลือที่กลุ่มยูโรให้แก่ไซปรัสนั้นเป็นมูลค่าที่ไม่มากนักเมื่อเทียบกับการช่วยเหลือประเทศสมาชิกประเทศอื่นๆ อาทิ กรีซที่กลุ่มยูโรให้ความช่วยเหลือกว่า 2.5 แสนล้านยูโร

แต่เงื่อนไขที่มากับเงินกู้และมาตรการที่รัฐบาลไซปรัสได้ใช้เพื่อหารายได้ โดยเฉพาะการเรียกเก็บภาษีจากผู้ฝากเงินได้สร้างความแตกตื่นให้กับนักลงทุนและประชาชนชาวไซปรัสเองอย่างมาก เนื่องจากเป็นเงื่อนไขที่ไม่เคยใช้กับประเทศสมาชิกประเทศอื่นมาก่อนตั้งแต่เกิดวิกฤตหนี้สาธารณะในยุโรป

1) รัฐบาลกำหนดให้ผู้ฝากเงินที่เกิน 1 แสนยูโร และผู้ถือหุ้นกู้ไม่ด้อยสิทธิ (Senior Bond Holder) มีส่วนรับผิดชอบต่อการแก้ปัญหาในภาคธนาคาร โดยต้องเข้ามามีส่วนรับผลขาดทุนของธนาคารพาณิชย์ พร้อมทั้งให้มีการปฏิรูปโครงสร้างของธนาคารพาณิชย์ที่ใหญ่ที่สุดในไซปรัส คือ แบงก์ออฟไซปรัส และไลกิแบงก์

2) รัฐบาลไซปรัสได้ออกมาตรการควบคุมการเคลื่อนย้ายทุน (Capital Control) เพื่อป้องกันการเกิด Bank Run หลังจากที่รัฐบาลได้ประกาศให้ธนาคารในไซปรัสปิดทำการนานกว่า 11 วัน ได้แก่ การจำกัดการถอนเงินในแต่ละวันไม่เกิน 300 ยูโรต่อคนต่อสถาบันการเงิน และจำกัดการโอนเงินระหว่างธนาคารพาณิชย์และต่างประเทศอยู่ที่ 5,000 ยูโรต่อวันต่อบัญชี เป็นต้น

หากวิเคราะห์ผลกระทบโดยตรงจากเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นต่อเศรษฐกิจกลุ่มประเทศยูโรเองนั้นคงมีไม่มาก เนื่องจากเศรษฐกิจไซปรัสมีขนาดเล็กและมีความเชื่อมโยงกับเศรษฐกิจกลุ่มประเทศยูโรโดยรวมค่อนข้างน้อย แต่ผลกระทบทางอ้อมที่เกิดจากรูปแบบในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้สร้างความกังวลให้กับประเทศสมาชิกอื่นๆ และนักลงทุนว่าทางการกลุ่มยูโรจะบังคับใช้มาตรการในลักษณะเดียวกันหากเกิดปัญหาในภาคสถาบันการเงินขึ้นในอนาคต จึงส่งผลให้ตลาดการเงินในยุโรปและตลาดการเงินโลกปั่นป่วน

อย่างไรก็ตาม การตัดสินใจเลือกใช้รูปแบบการแก้ไขปัญหาดังกล่าวกับไซปรัสมีแง่มุมที่น่าสนใจที่เป็นไปได้ว่าการใช้มาตรการนี้จะเป็นเพียงมาตรการเฉพาะที่ใช้กับไซปรัสเท่านั้น เนื่องจากไซปรัสมีโครงสร้างทางเศรษฐกิจและภาคการธนาคารที่มีลักษณะพิเศษ คือ ภาคการธนาคารมีขนาดใหญ่เมื่อเทียบกับขนาดของเศรษฐกิจถึง 7 เท่า เป็นรองเฉพาะลักเซมเบิร์กและมอลตา จากที่ไซปรัสได้พยายามสร้างเศรษฐกิจให้เป็นศูนย์กลางทางการเงิน โดยดึงดูดเงินทุนด้วยภาษีที่ต่ำและให้ผลตอบแทนที่สูงกว่าประเทศสมาชิกประเทศอื่น

นอกจากนี้ การระดมทุนของธนาคารในไซปรัสพึ่งพาเงินฝากเป็นส่วนสำคัญ โดยขนาดของเงินฝากคิดเป็นสัดส่วนถึง 90% ของส่วนหนี้สิน ซึ่งถือเป็นระดับที่สูงมากหากเปรียบเทียบกับภาคธนาคารในยุโรป ทำให้นักวิเคราะห์เห็นว่าผู้ฝากเงินน่าจะเป็นผู้รับภาระดังกล่าว นอกจากนี้ในสัดส่วนของเงินฝากยังมีสัดส่วนของชาวต่างชาติอยู่มากและส่วนใหญ่เป็นเงินฝากของรัสเซีย มิใช่ผู้ฝากเงินในกลุ่มยูโร

จากการแก้ไขวิกฤตในไซปรัส ทำให้เห็นว่าการพิจารณาเลือกใช้รูปแบบในการแก้ไขปัญหาเป็นสิ่งที่สำคัญ แม้ว่านักวิเคราะห์ทั่วไปเห็นว่ามาตรการแก้ไขปัญหาของไซปรัสมีลักษณะเฉพาะและไม่น่าจะเป็นแบบอย่างให้กลุ่มยูโรนำมาใช้กับประเทศสมาชิกอื่น ประกอบกับหลังจากที่ออกมาตรการควบคุมเงินทุน วิกฤตไซปรัสก็ไม่ส่งผลกระทบเป็นวงกว้างไปประเทศอื่น แต่ลึกๆ แล้วนักลงทุนยังมีความกังวลว่ากลุ่มยูโรอาจมีการนำมาตรการดังกล่าวมาใช้แก้ปัญหาในอนาคตอีก ซึ่งความกังวลนี้อาจส่งผลกระทบต่อการฟื้นตัวของเศรษฐกิจที่กำลังต่อสู้กับวิกฤตหนี้สาธารณะได้