ความเปลี่ยนแปลงในการประมูลคลื่น 2.1 GHz สำหรับ 3G

ในที่สุดคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ได้ให้ความเห็นชอบและบังคับใช้ประกาศ กสทช. เรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากลย่าน 2.1 GHz ที่เหมาะสมสำหรับ 3G ซึ่งได้มีการจัดรับฟังความคิดเห็นสาธารณะไปเมื่อวันที่ 20 ก.ค. 2555 ที่ผ่านมา และคาดหมายว่าจะทำการเปิดประมูลคลื่นความถี่ได้ภายในช่วงระหว่างวันที่ 15-20 ต.ค. 2555 โดยประเด็นสำคัญของประกาศ กสทช.ดังกล่าว ได้แก่ การแบ่งคลื่นความถี่ซึ่งมีอยู่จำนวน 45 MHz ออกเป็น 9 ชุด (Slot) ชุดละ 5 MHz และกำหนดให้ผู้เข้าร่วมประมูลมีสิทธิเสนอราคาประมูลคลื่นความถี่ได้ (Spectrum Cap) ไม่เกินรายละ 15 MHz ส่วนราคาประมูลตั้งต้น (Reserved Price) ได้กำหนดไว้ที่ราคา 4,500 ล้านบาท ต่อจำนวนคลื่นความถี่ 5 MHz

อาจกล่าวได้ว่า ในช่วงที่ผ่านมาประเด็นสำคัญในประกาศ กสทช. เรื่อง การประมูลคลื่น 2.1 GHz ซึ่งเป็นที่ถกเถียงกันอย่างกว้างขวางในอุตสาหกรรมโทรคมนาคม ก็คือประเด็นเรื่องจำนวนคลื่นความถี่ที่ผู้เข้าร่วมประมูลจะเสนอราคาได้ (Spectrum Cap) และเรื่องราคาประมูลตั้งต้น (Reserved Price) นั่นเอง จากจำนวนคลื่นความถี่สูงสุดที่ผู้เข้าร่วมประมูลจะเสนอราคาได้ ที่ กสทช.ได้เคยกำหนดไว้จำนวน 20 MHz นั้น ถือว่าไม่เหมาะสมเมื่อเทียบกับจำนวนคลื่นความถี่ทั้งหมด 45 MHz ที่นำมาประมูล โดยเฉพาะความเสี่ยงที่จะทำให้มีผู้ประมูลเพียง 2 ราย ได้คลื่นความถี่ไปเต็มเพดาน จำนวน 20 MHz ส่วนผู้ประมูลอีกรายหนึ่งได้คลื่นความถี่ไปเพียง 5 MHz อันจะส่งผลต่อคุณภาพการให้บริการ และที่สำคัญในระยะยาวผู้ให้บริการที่ได้ครอบครองคลื่นความถี่ไปเพียง 5 MHz จะไม่สามารถแข่งขันทางธุรกิจกับรายอื่นที่มีคลื่น 20 MHz ได้ อาจต้องถอนตัวออกจากตลาด ทำให้เหลือผู้ให้บริการที่ครอบครองคลื่นเพียง 2 ราย ทำให้เกิดสภาพของการผูกขาด จนไม่เกิดการแข่งขันภายหลังการประมูล และส่งผลกระทบต่อผู้บริโภคในท้ายที่สุดได้

นอกจากนี้ ในทางเทคนิคมีข้อสรุปที่ค่อนข้างแน่นอนว่า จำนวนคลื่นความถี่ที่จะสามารถให้บริการระบบ 3G อย่างมีประสิทธิภาพในขอบเขตทั่วประเทศได้นั้น จะอยู่ที่จำนวน 15 MHz ยิ่งไปกว่านั้นในการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะต่อร่างประกาศ กสทช.ดังกล่าว ตัวแทนของผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่รายใหญ่ ก็ได้แสดงความคิดเห็นและจุดยืนที่ชัดเจนว่า การได้คลื่นความถี่ในการประมูลเพียง 15 MHz ถือว่าเพียงพอที่จะให้บริการได้ทั้งด้านเสียง (Voice) และด้านข้อมูล (Data)

อย่างไรก็ตาม ในอีกด้านหนึ่งก็มีความเห็นทั้งจากนักวิชาการบางส่วน หรือแม้แต่กรรมการ กสทช. บางท่าน ที่เสนอให้มีการคงจำนวนคลื่นความถี่ที่จะให้ประมูลได้ไว้ที่ 20 MHz เพื่อป้องกันการฮั้ว และเห็นว่าราคาขั้นต่ำจำนวน 4,500 ล้านบาท ที่ 5 MHz เป็นราคาที่ต่ำเกินไป ควรจะมีการปรับเพิ่มไปที่ 6,000 ล้านบาท เหตุผลที่อยู่เบื้องหลังข้อเสนอดังกล่าว เนื่องจากเห็นว่าผู้ชนะการประมูลมีภาระเพียงการจ่ายค่าใบอนุญาตอย่างเดียว ไม่มีภาระค่าสัมปทานให้กับหน่วยงานของรัฐอีก และการกำหนดราคาที่ต่ำจะทำให้รัฐสูญเสียรายได้

หากพิจารณาเหตุผลของฝ่ายที่เสนอให้คงจำนวนคลื่นความถี่ที่จะให้ประมูลได้ไว้ที่ 20 MHz เพื่อมิให้มีการฮั้วประมูลนั้น การที่ผู้เข้าประมูลจะฮั้วกันหรือไม่ มิได้มีเหตุผลมาจากการได้ครอบครองคลื่นความถี่ที่เท่ากันแต่อย่างใด เราต้องไม่ลืมว่าในการประมูลครั้งนี้ผู้เข้าประมูลต่างยังคงต้องแย่งชิงเพื่อให้ได้ย่านความถี่ที่ดีที่สุดให้แก่องค์กรตนเองอีกด้วย เนื่องจากใบอนุญาตมีอายุนานถึง 15 ปี ผู้ประกอบการได้ย่านความถี่ใดก็ต้องใช้ย่านความถี่นั้นไปจนหมดอายุใบอนุญาต

สำหรับประเด็นที่เสนอเพิ่มราคาตั้งต้นประมูลไปที่ 6,000 ล้านบาทต่อ 5 MHz แม้จะเป็นความจริงที่เมื่อมีการนำระบบประมูลคลื่นความถี่มาใช้ตามที่พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ พ.ศ. 2553 กำหนดไว้ในมาตรา 45 ผู้ชนะการประมูลมีหน้าที่จ่ายค่าใบอนุญาตตามราคาที่ประมูลได้ แต่เป็นความจริงเพียงครึ่งเดียว ความจริงอีกส่วนหนึ่งที่มักไม่ค่อยมีใครกล่าวถึงก็คือ ภายหลังการประมูลผู้รับใบอนุญาตยังมีภาระหน้าที่ในการจัดทำโครงข่ายโทรคมนาคม (Roll Out Network) ให้เป็นไปตามเงื่อนไขการประมูล ซึ่งต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมากรวมอยู่ด้วย

ในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา มีกรณีศึกษาที่น่าสนใจเกี่ยวกับการประมูลคลื่นความถี่เพื่อใช้ระบบ 3G ทั้งในประเทศเยอรมนีและประเทศอังกฤษ ที่น่าจะเป็นตัวอย่างที่เห็นได้ชัดของการตั้งราคาขั้นต่ำของการประมูลไว้สูง เพราะหวังเพียงการได้เม็ดเงินเข้ารัฐ ในประเทศเยอรมนีผู้รับใบอนุญาตไม่สามารถจัดทำโครงข่ายโทรคมนาคมได้ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ เพราะเกิดปัญหาการขาดเงินทุนที่จะนำไปใช้ในการขยายโครงข่าย ทำให้ผู้รับใบอนุญาตบางรายต้องถูกเพิกถอนใบอนุญาตในที่สุด

ส่วนในประเทศอังกฤษผลจากการที่ต้องจ่ายเงินค่าใบอนุญาตในจำนวนที่สูงมาก นอกจากทำให้ผู้รับใบอนุญาตขาดเงินทุนเพื่อนำไปขยายโครงข่ายโทรคมนาคมได้ตามกำหนดแล้ว ยังส่งผลให้บริษัทผู้รับใบอนุญาตบางรายต้องประสบกับสภาวะหนี้สินล้นพ้นตัว จนต้องเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูกิจการ ส่วนผู้รับใบอนุญาตที่ไม่สามารถฟื้นฟูกิจการได้สำเร็จ และประสบปัญหาการเงินก็ถูกควบรวมกิจการไปเป็นส่วนหนึ่งของผู้รับใบอนุญาตรายใหญ่ ซึ่งในท้ายที่สุดก็จะส่งผลให้ตลาดโทรคมนาคมเกิดการผูกขาด เนื่องจากมีผู้ให้บริการที่ลดน้อยลง จนเหลือน้อยราย อีกทั้งส่งผลไปถึงผู้บริโภคในด้านประสิทธิภาพของการให้บริการที่ลดต่ำลงและราคาค่าบริการที่สูงขึ้นอีกด้วย

เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศญี่ปุ่น ซึ่งใช้การประมูลแบบ Beauty Contest โดยผู้จัดประมูลจะพิจารณาว่าผู้เข้าประมูลรายใดเสนอเงื่อนไขที่ดีที่สุด จะเป็นผู้ได้รับใบอนุญาต แม้จะทำให้ได้เม็ดเงินค่าใบอนุญาตในจำนวนที่ไม่สูงมาก แต่ก็จะทำให้ผู้รับใบอนุญาตยังคงมีเงินเหลือพอที่จะนำไปทำการขยายโครงข่ายได้ตามเงื่อนไข ส่งผลให้การบริการด้านโทรคมนาคมในญี่ปุ่นเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ เพราะผู้รับใบอนุญาตสามารถจัดทำโครงข่ายได้ครอบคลุมทั่วประเทศภายในระยะเวลาอันสั้น ทำให้การติดต่อสื่อสารรวดเร็วและทั่วถึง เกิดประโยชน์ต่อผู้ใช้บริการเป็นอย่างมาก

อีกทั้งยังส่งผลให้ค่าบริการที่เรียกเก็บอยู่ในอัตราที่สมเหตุสมผลไม่แพงจนเกินไป เหมือนในเยอรมนีหรืออังกฤษ สำหรับราคาประมูลขั้นต่ำในประเทศไทย จำนวน 4,500 ล้านบาท ที่ 5 MHz ตามร่างประกาศ กสทช. ที่ผ่านความเห็นชอบของ กสทช. จึงไม่ถือว่าเป็นราคาที่ต่ำ แต่น่าจะเป็นราคาที่เหมาะสมแล้ว เมื่อพิจารณาถึงประโยชน์ในด้านอื่นที่จะเกิดตามมาจากการประมูลคลื่นความถี่ 2.1 GHz ในครั้งนี้

การที่ประกาศ กสทช. เรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ย่าน 2.1 GHz ดังกล่าว ได้ผ่านความเห็นชอบจากคณะกรรมการ กสทช. และเตรียมเปิดการประมูลระหว่างวันที่ 1520 ต.ค. 2555 จึงถือเป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญของการจัดสรรคลื่นความถี่โดยวิธีการประมูลที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อนในประเทศไทย สิ่งชี้วัดความสำเร็จของการประมูลคลื่นความถี่ที่จะเกิดขึ้น คงไม่ได้อยู่ที่จำนวนเม็ดเงินที่จะนำส่งเข้ารัฐเท่านั้น แต่คงต้องพิจารณาว่าจะทำให้ผู้ใช้บริการได้ใช้ประโยชน์สูงสุดจากเทคโนโลยีสื่อสารแบบใหม่ที่มีประสิทธิภาพในราคาที่เป็นธรรม และจะเป็นสิ่งที่ช่วยในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศด้วยหรือไม่