การกระจุกของตลาดโทรคมนาคมไทย

แม้อุตสาหกรรมโทรคมนาคมไทยกำลังเดินทางเข้าสู่หลักหมายสำคัญในช่วงไตรมาส 3 ของปี 2555 อันได้แก่การจัดประมูลคลื่นความถี่โทรคมนาคมย่าน 2.1 GHz เพื่อนำไปใช้กับเทคโนโลยี 3จี แต่ยังคงมีประเด็นสำคัญอีกมากมายที่รอให้ทุกฝ่ายพูดคุยแลกเปลี่ยนหาข้อสรุปร่วมกัน คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้จัดการสัมมนารับฟังความคิดเห็นในเรื่อง “การจัดสรรคลื่นความถี่โดยวิธีการประมูลอย่างเสรีและเป็นธรรมภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญ” ขึ้นเมื่อวันที่ 10 ส.ค. 2555 โดยเป็นการรับฟังความคิดเห็นในการเสนอผลงานวิจัยของนักนิติศาสตร์รุ่นใหม่ที่ศึกษากรณีการจัดสรรคลื่นความถี่โทรคมนาคมที่กำลังจะเกิดขึ้นในประเทศไทย ผ่านแง่มุมของกฎหมายแข่งขันทางการค้า (Antitrust Law) ในประเด็นที่เกี่ยวกับการกำกับดูแลอำนาจเหนือตลาด

ปิยบุตร บุญอร่ามเรือง อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย หนึ่งในคณะผู้วิจัย ซึ่งได้เป็นผู้ศึกษาผลกระทบทางเศรษฐกิจของการจัดสรรคลื่นความถี่โดยวิธีการประมูล ได้นำเสนอว่าในทางเศรษฐศาสตร์ การพิจารณาผู้มีอำนาจเหนือตลาด นอกจากดูที่โครงสร้างตลาดและอุปสรรคในการเข้าสู่ตลาดแล้ว ยังต้องพิจารณาถึงการกระจุกตัวของตลาดสินค้าและบริการนั้นๆ ด้วย โดยพิจารณาจากส่วนแบ่งตลาด (Market Share) และอัตราส่วนการกระจุกตัวของตลาด จากการวัดค่าดัชนี HerfindahlHirschman Index (HHI) ซึ่งในอุตสาหกรรมโทรคมนาคมนั้น คลื่นความถี่ถือเป็นทรัพยากรสื่อสารที่สำคัญและจำเป็นอย่างยิ่งที่จะทำให้การให้บริการทางด้านโทรคมนาคมเดินหน้าไปได้ การใช้ค่าดัชนี HHI เป็นมาตราวัดการถือครองคลื่นความถี่ของผู้ให้บริการโทรคมนาคม เป็นสิ่งที่ทำให้เห็นว่าตลาดโทรคมนาคมมีแนวโน้มการกระจุกตัวมากน้อยเพียงใดได้

นอกเหนือจากประเด็นที่นำเสนอโดยคณะผู้วิจัยในการสัมมนาดังกล่าว หากพิจารณาให้รอบด้านจะเห็นว่ามีการสำรวจการถือครองคลื่นความถี่ที่นำไปให้บริการด้านโทรคมนาคมทั้งหมดของผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่แต่ละรายในประเทศไทย พบว่าผู้ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ทุกรายที่มีอยู่ขณะนี้ต่างมีการครอบครองคลื่นความถี่ที่ใช้ในกิจการโทรคมนาคมกันอยู่แล้วทั้งสิ้น ในจำนวนมากน้อยตามสัญญาสัมปทานที่ผู้ให้บริการแต่ละรายทำกับหน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจที่เป็นเจ้าของคลื่นเดิม เช่น คลื่นความถี่ในย่าน 800 MHz 900 MHz และ 1800 MHz นอกจากนั้นยังพบว่าในปัจจุบันมีผู้ให้บริการรายใหญ่เพียงรายเดียวที่ถือครองคลื่นความถี่โทรคมนาคมไว้เกินกว่าร้อยละ 50 แต่มิได้นำคลื่นความถี่ที่ครอบครองอยู่ไปใช้ให้เกิดประโยชน์อย่างคุ้มค่า ซึ่งหากพิจารณาในทางเศรษฐศาสตร์แล้ว การถือครองคลื่นความถี่ไว้จำนวนมากโดยไม่นำไปใช้ให้เกิดประสิทธิภาพและคุ้มค่า อาจถือได้ว่าเป็นผู้ที่อยู่ในฐานะผู้มีอำนาจตลาด (Market Power) ในลักษณะที่กีดกันการแข่งขันที่มีประสิทธิภาพ โดยใช้อำนาจตลาดเชิงพฤติกรรมที่ตนเองมีในตลาดโทรคมนาคม และมีแนวโน้มที่จะกลายเป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาดอย่างมีนัยสำคัญได้ การสำรวจการถือครองคลื่นความถี่ข้างต้น ทำให้เห็นว่าไม่ว่าการประมูลคลื่นความถี่ย่าน 2.1 GHz จำนวน 45 MHz ที่กำลังจะเกิดขึ้นในอีกไม่นานนี้ ผู้ประกอบการรายใหญ่ทั้ง 3 ราย จะได้ครอบครองคลื่นความถี่ในรูปแบบใด ก็จะยังคงส่งผลให้ผู้ให้บริการที่ถือครองคลื่นความถี่เดิมบางรายมีคลื่นความถี่เกินกว่าร้อยละ 50 อยู่ต่อไป

ในช่วงที่คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) ยังเป็นองค์กรกำกับดูแลการประกอบกิจการโทรคมนาคม อยู่นั้น ได้ออกประกาศ กทช. เรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการพิจารณากำหนดผู้มีอำนาจเหนือตลาดในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2552 ซึ่งเป็นกฎเกณฑ์ที่วางมาตรการกำกับพฤติกรรมที่มีลักษณะต่อต้านการแข่งขันในตลาดโทรคมนาคม โดยในข้อ 7 ของประกาศ กทช. ฉบับดังกล่าว กำหนดว่าการวิเคราะห์ระดับการแข่งขันในตลาดที่เกี่ยวข้องเพื่อพิจารณาระดับความมีประสิทธิภาพของการแข่งขันในตลาดว่ามีมากน้อยเพียงใด ต้องพิจารณาจากอัตราส่วนการกระจุกตัวของตลาด โดยใช้การวัดค่าดัชนี HHI นอกจากนี้ยังได้ออกประกาศ กทช. เรื่องมาตรการป้องกันมิให้มีการกระทำอันเป็นการผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2549 อีกฉบับหนึ่ง โดยประกาศ กทช. ทั้ง 2 ฉบับต่างก็ยังมีผลบังคับใช้ในปัจจุบัน

ในต่างประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา เมื่อมีการจัดสรรคลื่นความถี่โดยวิธีการประมูล องค์กรที่กำกับดูแลการประกอบกิจการโทรคมนาคมจะทำการกำหนดจำนวนคลื่นความถี่สูงสุดที่ผู้ให้บริการโทรคมนาคมจะสามารถครอบครองได้ (Overall Spectrum Cap) ไว้ด้วย เพื่อเป็นมาตรการป้องกันผู้ให้บริการที่มุ่งสะสมหรือกักตุนคลื่นความถี่ และเพื่อป้องกันการเป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาดอย่างมีนัยสำคัญอีกด้วย ประการสำคัญ มาตรการดังกล่าว จะเป็นสิ่งที่ป้องกันมิให้เกิดการกีดกันผู้ประกอบการรายอื่นจากผู้ประกอบการที่มีความได้เปรียบกว่า โดยเฉพาะทางด้านเงินทุน โดยผู้ประกอบการที่ได้ถือครองคลื่นความถี่จนเต็มเพดานการถือครองแล้ว ก็จะไม่มีสิทธิเข้าประมูลใหม่ หรือต้องทำการคืนคลื่นความถี่กลับไปให้แก่คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ หรือ กสทช.ก่อน จึงจะเข้าประมูลใหม่ได้ การกำหนดเพดานการถือครองคลื่นความถี่ดังกล่าวจะทำให้การเข้าประมูลของผู้ให้บริการมีความสมเหตุสมผลมากขึ้น ไม่มุ่งหวังเพียงแค่ให้ตนเองได้ครอบครองคลื่นความถี่จำนวนมากที่สุด หากผู้ประกอบการรายใดคิดเพียงแต่จะประมูลคลื่นความถี่เพื่อไปกักตุนจนเต็มเพดาน จะทำให้ในการประมูลคลื่นความถี่ครั้งถัดไปไม่สามารถเข้าร่วมประมูลได้ หรืออาจจะเข้าร่วมประมูลได้ แต่เหลือจำนวนคลื่นความถี่ที่จะครอบครองเพิ่มใหม่อีกได้เพียงเล็กน้อย ไม่สามารถนำไปให้บริการที่มีประสิทธิภาพได้

แม้อุตสาหกรรมโทรคมนาคมไทยยังไม่มีการกำหนด Overall Spectrum Cap เหมือนในต่างประเทศ จึงจำเป็นที่ กสทช. ในฐานะองค์กรกำกับดูแลต้องดำเนินการบังคับใช้ประกาศ กทช. ทั้ง 2 ฉบับอย่างจริงจัง เพื่อเป็นการป้องกันปัญหาการกระจุกตัวของตลาดโทรคมนาคม และเพื่อเป็นการป้องกันการเป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาดโทรคมนาคมของผู้ประกอบการบางรายด้วย แม้การประมูลคลื่นความถี่ 2.1 GHz ที่กำลังจะเกิดขึ้น จะทำให้คนไทยได้ใช้เทคโนโลยีการสื่อสารแบบ 3จี ก็ตาม แต่หาก กสทช. มิได้มองถึงปัญหาอื่นที่จะตามมาภายหลังการประมูล เช่น การมีอำนาจเหนือตลาดของผู้ประกอบการ หรือตลาดโทรคมนาคมมีการกระจุกตัวที่มากขึ้นแล้ว อาจทำให้อุตสาหกรรมโทรคมนาคมของไทยมีปัญหาอื่นตามมา กลายเป็นสิ่งที่ฉุดรั้งการเติบโตของอุตสาหกรรมโทรคมนาคมไทยในอนาคตได้