ระหว่างทางไปสู่การประมูลคลื่น 2.1GHz

ยิ่งใกล้ไตรมาส 3 ของปี 2555 อันเป็นระยะเวลาที่คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ได้กำหนดให้เป็นช่วงเวลาของการประมูลคลื่นความถี่ 2.1 GHz เพื่อนำไปสู่การใช้โทรศัพท์เคลื่อนที่ระบบ 3G แต่ดูเหมือนอุตสาหกรรมโทรคมนาคมในประเทศไทยยังมีประเด็นข้อถกเถียงที่หาข้อสรุปไม่ได้ และยังไม่ชัดเจนอีกหลายประเด็น

ช่วงปลายเดือน มิ.ย. 2555 มีการจัดงานใหญ่ที่มีความสำคัญต่ออุตสาหกรรมโทรคมนาคม 2 งาน ในเวลาที่ใกล้เคียงกัน คือ การรับฟังความคิดเห็นสาธารณะต่อร่างประกาศ กสทช. เรื่องการกำหนดข้อห้ามการกระทำที่มีลักษณะเป็นการครอบงำกิจการโดยคนต่างด้าว พ.ศ. ... เมื่อวันที่ 21 มิ.ย. 2555 และการจัดทดลองการประมูลคลื่นความถี่ (PreMock Auction) 2.1 GHz เมื่อวันที่ 25 มิ.ย. 2555 ซึ่งทั้งสองงานดังกล่าวต่างเป็นการสัมมนาพูดคุยที่มีความสำคัญ และเป็นสิ่งที่จะกำหนดทิศทางอุตสาหกรรมโทรคมนาคมไทยในวันข้างหน้า

ในกรณีของร่างประกาศ กสทช. เรื่องการครอบงำกิจการโดยคนต่างด้าว พ.ศ. ... ประเด็นที่สำคัญอันหนึ่ง ซึ่งฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยถึงขั้นที่ต้องการให้ยกเลิกการบังคับใช้ประกาศ กสทช. เรื่องการครอบงำกิจการโดยคนต่างด้าวพยายาม นำเสนอผ่านข้อคิดเห็นของนักวิชาการและสถาบันวิจัยบางแห่งก็คือ ร่างประกาศ กสทช. ฉบับที่มีการปรับปรุงแก้ไขและนำเข้าสู่การประชาพิจารณ์เป็นร่างที่หละหลวมเปิดช่องให้ผู้ทำหน้าที่กำกับดูแล (กสทช.) ใช้ดุลพินิจในการชี้ว่าผู้ประกอบการรายใดเป็นหรือไม่เป็นคนต่างด้าว อีกทั้งยังเห็นว่า หากร่างประกาศ กสทช.นี้ถูกบังคับใช้ก็จะกลายเป็นเครื่องมือในการกำจัดคู่แข่งบางรายออกจากตลาดโทรคมนาคม ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของตัวแทนผู้ประกอบการบางรายที่ไม่ต้องการให้มีการบังคับใช้ประกาศ กสทช.นี้ ที่มองว่าประกาศ กสทช. เรื่องการครอบงำกิจการของคนต่างด้าวจะถูกใช้เป็นเครื่องมือในการล้มการประมูล 3G ที่กำลังจะเกิดขึ้นปลายปีนี้

หากข้อคิดเห็นดังกล่าวเป็นเพียงความคิดเห็นส่วนตัวของบุคคลธรรมดาทั่วไปคงไม่เป็นไร แต่เมื่อเป็นการแสดงความคิดเห็นในนามของนักวิชาการประจำสถาบันวิจัย ซึ่งเป็นที่รู้จักกันทั่วไปอาจมีผลให้สังคมและผู้ที่ติดตามความคิดเห็นดังกล่าวคล้อยตาม หรือเข้าใจผิดในเจตนารมณ์ของการบังคับใช้ประกาศ กสทช. นี้ได้ แม้ร่างประกาศ กสทช.ฉบับใหม่จะมีการแก้ไขในประเด็นสำคัญของประกาศ กสทช.ฉบับปัจจุบัน แต่หลักการเดิมซึ่งได้แก่ การกำกับดูแลเพื่อป้องปรามมิให้มีการกระทำที่มีลักษณะเป็นการครอบงำกิจการโดยคนต่างด้าวยังคงดำรงอยู่ อันเป็นสิ่งที่ตรงกันข้ามอย่างเห็นได้ชัดกับข้อคิดเห็นของนักวิชาการข้างต้นที่เห็นว่าร่างประกาศ กสทช.นี้ เปิดช่องให้ผู้ทำหน้าที่กำกับดูแลใช้ดุลพินิจในการชี้ว่า ผู้ประกอบการรายใดเป็นหรือไม่เป็นคนต่างด้าว เพราะในความเป็นจริงแล้วร่างประกาศ กสทช. มุ่งใช้บังคับกับผู้ขอรับใบอนุญาต หรือผู้รับใบอนุญาต

ตามพระราชบัญญัติการประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 และฉบับที่ 2 พ.ศ. 2549 ตลอดจนพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 กำหนดให้ต้องเป็นนิติบุคคลสัญชาติไทยเท่านั้น มิได้มีส่วนใดของประกาศ กสทช.นี้ ที่บังคับใช้กับคนต่างด้าวหรือให้อำนาจ กสทช. ที่จะชี้ว่าผู้ประกอบการรายใดเป็นหรือไม่เป็นคนต่างด้าว ตามที่นักวิชาการดังกล่าวเข้าใจเอาเอง และหากพิจารณาให้ถ่องแท้แล้ว ร่างประกาศ กสทช.นี้ ก็มิได้ห้ามการครอบงำของคนต่างด้าวโดยตรง แต่เป็นการกำกับดูแลบริษัทไทยที่เป็นผู้ขอรับใบอนุญาต หรือเป็นผู้รับใบอนุญาตให้ไปกำหนดลักษณะข้อห้ามการครอบงำโดยคนต่างด้าวตามแนวทางที่ กสทช.กำหนด และให้รายงานว่ามีกรณีฝ่าฝืนข้อห้ามที่บริษัทเป็นผู้กำหนดไว้เองหรือไม่ ซึ่งในประเด็นนี้ได้มีผู้อธิบายเพื่อทำความเข้าใจมาโดยตลอด แต่ก็ยังมีความเข้าใจคลาดเคลื่อนกันอยู่

นอกจากความเข้าใจผิดในหลักการสำคัญของร่างประกาศ กสทช.ฉบับใหม่แล้ว สิ่งที่ กสทช.ได้ดำเนินการเกี่ยวกับการประมูลคลื่นความถี่ 2.1 GHz ไปก็คือการทดลองจัดการประมูลคลื่นความถี่ 2.1 GHz เพื่อให้ทุกฝ่ายที่สนใจในรูปแบบและกระบวนการในการประมูลคลื่นความถี่ได้มีความเข้าใจในหลักการสำคัญของการประมูล ซึ่งในส่วนของวิธีการประมูลนั้น กสทช. ได้ข้อสรุปจะใช้วิธีการประมูลแบบ Simultaneous Ascending Bid Auction หรือ SABA โดยแบ่งคลื่นความถี่ 2.1 GHz ที่มีอยู่ในขณะนี้ 45 MHz ออกเป็น 9 สลอต สลอตละ 5 MHz โดยในเบื้องต้น กสทช. ได้กำหนดจำนวนคลื่นสูงสุดที่ผู้เข้าประมูลจะประมูลได้ (Spectrum Cap) ไว้ที่ไม่เกิน 20 MHz หรือ 4 สลอตต่อผู้เข้าประมูล 1 ราย และต่อ 1 ใบอนุญาต

การประมูลวิธีนี้จะเป็นการประมูลคลื่นความถี่ทุกสลอตพร้อมกัน (Simultaneous) และผู้เข้าประมูลสามารถเสนอราคาที่เพิ่มสูงขึ้นได้ในรอบต่อไป (Ascending) แม้ กสทช.จะได้กำหนดวิธีการประมูลไว้ตามหลักการที่กล่าวมาข้างต้น แต่สิ่งหนึ่งที่ยังเป็นคำถามอยู่ในใจของหลายคน และ กสทช.เองก็ยังไม่มีรูปธรรมที่จะแก้ไข หากเกิดปัญหาตามมาจากการประมูลก็คือ การที่ กสทช.บางท่านเปิดเผยอย่างไม่เป็นทางการว่าจะกำหนด Spectrum Cap ไว้ที่ 20 MHz ประกอบกับข้อเท็จจริงที่ว่ามีผู้ประกอบการที่มีความพร้อมในการประมูลอยู่ 3 ราย หากเกิดมีผู้ประกอบการรายใดที่มีความพร้อมทางการเงิน ทุ่มเงินจำนวนมหาศาลเพื่อให้ได้ครอบครองคลื่นไว้เต็มตาม Spectrum Cap ที่กำหนดไว้ คือ 20 MHz ถึง 2 ราย จะทำให้เหลือคลื่นความถี่เพียง 5 MHz ซึ่งในทางเทคนิคแล้วถือว่าเป็นจำนวนคลื่นที่ไม่สามารถนำไปสร้างคุณภาพการให้บริการเพื่อแข่งขันกับผู้อื่นได้ การให้บริการ 3G ด้วยคลื่นความถี่เพียง 5 MHz ย่อมไม่สามารถสร้างคุณภาพบริการที่ดีกว่าหรือเทียบเท่าผู้ที่ใช้คลื่นความถี่ในจำนวน 1520 MHz ได้ ซึ่งจะนำไปสู่สภาพที่ผู้ประกอบการ ซึ่งมีจำนวนคลื่นความถี่น้อยไม่อาจยืนหยัดอยู่ในอุตสาหกรรมโทรคมนาคมได้ จนต้องออกจากอุตสาหกรรมไป ในที่สุดอุตสาหกรรมโทรคมนาคมไทยก็จะเหลือผู้ประกอบการเพียง 2 ราย และทำให้เกิดสภาพการผูกขาดในอุตสาหกรรมโทรคมนาคม

จากความไม่ชัดเจนในมาตรการเกี่ยวกับการประมูลคลื่น 2.1 GHz ของ กสทช.ที่กล่าวมาข้างต้น กสทช. ในฐานะองค์กรกำกับดูแล จึงควรเตรียมการแก้ปัญหาดังกล่าวแต่เนิ่นๆ เพื่อที่หากมีปัญหาดังกล่าวเกิดขึ้นจริง ก็จะยังมีมาตรการมารองรับต่อผู้ที่ได้คลื่นความถี่ ในจำนวน 2.1 GHz ซึ่งอาจเป็นการ เช่นนำคลื่น 45 MHz แบ่งเป็น ชุดละ 15 MHz ต่อ 1 ใบอนุญาต 1ใบ แล้วเปิดประมูลเพื่อให้ผู้ให้บริการนำคลื่นความถี่ไปให้บริการ โดยให้คุณภาพในการให้บริการของผู้ประกอบการแต่ละรายเป็นตัวชี้วัด วิธีการดังกล่าวทำให้ “ประโยชน์สูงสุด” ตกกับประชาชนที่เป็นผู้บริโภคนั่นเอง