ศาลรธน.ผ่านพรก.2ฉบับ 'เพื่อความเชื่อมั่นทางเศรษฐกิจ'

โดย...ไพบูลย์ กระจ่างวุฒิชัย

1. พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555

ประเด็นที่พิจารณาว่าการตรา พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ เป็นกรณีเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องกันภัยพิบัติสาธารณะตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 1 หรือไม่

เห็นว่าการตรา พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ เพื่อประโยชน์ในการป้องกันและบรรเทาความเสียหายที่เกิดขึ้นจากปัญหาอุทกภัย รวมทั้งการสร้างความเชื่อมั่นทางเศรษฐกิจให้แก่นักลงทุนและประชาชนโดยทั่วไป เนื่องจากปัญหาอุทกภัยดังกล่าวได้สร้างความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศอย่างรุนแรงและมีความเสียหายต่อทรัพย์สินของประชาชนเป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะความเสียหายที่เกิดกับผู้ประกอบกิจการนิคมอุตสาหกรรมมีโรงงานได้รับผลกระทบ 841 โรงงาน ส่วนใหญ่เป็นแหล่งผลิตวัตถุดิบของอุตสาหกรรมของประเทศ เช่น ยานยนต์ ชิ้นส่วนอิเล็กทรอนิกส์ เครื่องใช้ไฟฟ้า อาหาร และเครื่องดื่ม เป็นต้น เป็นผลให้กระทบต่อเศรษฐกิจของโลก เนื่องจากประเทศไทยเป็นฐานการผลิตชิ้นส่วนในอุตสาหกรรมดังกล่าว

หากรัฐบาลไม่มีมาตรการป้องกันปัญหาอุทกภัยที่จะสร้างความเชื่อมั่นในการลงทุนแล้ว ผู้ประกอบกิจการในพื้นที่น้ำท่วมอาจตัดสินใจย้ายสถานที่ประกอบการไปอยู่ต่างประเทศ อันอาจจะเกิดผลกระทบต่อความเชื่อมั่นและความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศโดยส่วนรวม จึงเห็นว่าการตรา พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ เป็นกรณีเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องกันภัยพิบัติสาธารณะตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 1

 

ประเด็นที่พิจารณาว่าการตรา พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ เป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 2 หรือไม่

เห็นว่าปัญหาอุทกภัยที่ผ่านมารัฐบาลได้ใช้ทรัพยากรเพื่อดำเนินการแก้ไขปัญหา ช่วยเหลือ เยียวยา ผู้ประสบภัย ผู้ประกอบกิจการอุตสาหกรรม รวมทั้งปรับปรุงซ่อมแซมโครงสร้างพื้นฐาน โดยใช้เงินงบประมาณและทรัพยากรอื่นๆ ไปเป็นจำนวนมาก แม้รัฐบาลจะมี พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 8 ก.พ. 2555 เป็นเครื่องมือสำคัญในการแก้ไขปัญหาเพื่อฟื้นฟูประเทศ โดยเฉพาะการตั้งงบประมาณรายจ่ายในงบกลางจำนวน 1.2 แสนล้านบาท และในส่วนเงินสำรองรายจ่ายฉุกเฉินจำนวน 6.6 หมื่นล้านบาท ที่ตั้งไว้ที่กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ นั้น รัฐบาลได้อนุมัติเงินบางส่วนเพื่อแก้ไขปัญหาเป็นการเฉพาะหน้าไปแล้ว

 

อีกทั้งจะให้รัฐบาลเพิ่มวงเงินขาดดุลงบประมาณอีกจำนวน 1.5 แสนล้านบาท ไว้ในร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายดังกล่าวก็ไม่สามารถกระทำได้ เพราะล่วงเลยระยะเวลาที่หน่วยงานต้องส่งคำของบประมาณให้สำนักงบประมาณ และเกินกรอบวงเงินและประมาณการรายจ่ายประจำปีที่กำหนดไว้

หรือหากจัดทำเป็นร่าง พ.ร.บ.งบ ประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 เพิ่มเติม ซึ่งการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวใช้ระยะเวลาพิจารณาค่อนข้างนาน ไม่ทันต่อสถานการณ์ที่รัฐบาลต้องดำเนินการป้องกันภัยพิบัติอันเกิดจากอุทกภัยโดยเร่งด่วน ซึ่งมีสัญญาณบ่งชี้ว่าในปี 2556 ประเทศไทยอาจเกิดวิกฤตปัญหาอุทกภัยขึ้นอีก

การที่รัฐบาลจัดให้มีการดำเนินการวางระบบบริหารจัดการน้ำตามยุทธศาสตร์การบรรเทาอุทกภัยในพื้นที่ลุ่มน้ำเจ้าพระยาแบบบูรณาการและยั่งยืนที่จะต้องใช้เงินจำนวน 3.5 แสนล้านบาท ตาม พ.ร.ก. และเป็นการป้องกันภัยพิบัติที่อาจเกิดขึ้นในเวลาอันใกล้จะถึง จึงเห็นว่าการตรา พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ เป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 2

2. พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2555

ประเด็นการพิจารณาว่าการตรา พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ฯ เป็นกรณีเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 1 หรือไม่

เห็นว่ารัฐบาลมีความพยายามแก้ไขปัญหาหนี้สาธารณะของรัฐบาล เนื่องจากกระทรวงการคลังต้องใช้งบประมาณรายจ่ายอันเป็นเงินภาษีของประชาชนเพื่อชำระหนี้เงินต้นหรือดอกเบี้ยอันเกิดจากวิกฤตทางการเงินเมื่อปี 2540 ซึ่งรัฐบาลได้ตั้งงบประมาณรายจ่ายชำระดอกเบี้ยของหนี้เงินกู้ดังกล่าวตลอดระยะเวลา 15 ปี เป็นเงินงบประมาณถึง 6.7 แสนล้านบาท แต่ชำระเงินต้นไปได้เพียง 13% ของหนี้เงินกู้ ซึ่งในปัจจุบันยังมีหนี้ค้างชำระอยู่ถึง 1.14 ล้านล้านบาท

หากรัฐบาลต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อชำระหนี้เงินกู้ดังกล่าวต่อไปอีก ย่อมเป็นภาระต่องบประมาณที่รัฐบาลต้องจัดหามาให้ ในปีงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2555 รัฐบาลได้ตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อชำระดอกเบี้ยเงินกู้ดังกล่าวเป็นเงิน 6.8 หมื่นล้านบาท ทำให้รัฐบาลมีเงินสำหรับลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของระบบเศรษฐกิจและสังคมน้อยลง

การนำส่งเงินที่สถาบันการเงินส่งให้ธนาคารแห่งประเทศไทยไม่เกิน 1% ของยอดเงินที่สถาบันการเงินได้รับจากประชาชน ย่อมเป็นการแก้ไขปัญหาหนี้เงินกู้ที่รัฐบาลนำมาช่วยเหลือสถาบันการเงินอย่างเป็นระบบ และเป็นผลให้รัฐบาลมีเงินงบประมาณที่ไม่ต้องจัดสรรไปชำระดอกเบี้ยเงินกู้ในแต่ละปีเพื่อนำมาใช้ในการพัฒนาประเทศ

จึงเห็นว่า พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ฯ เป็นกรณีเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 1

ประเด็นการพิจารณาว่าการตรา พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ฯ เป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 2 หรือไม่

เห็นว่าปัญหาวิกฤตทางการเงินแม้จะเกิดขึ้นเป็นเวลากว่า 15 ปี แต่การแก้ไขปัญหาดังกล่าวยังไม่สัมฤทธิผล ความเสียหายที่กองทุนฟื้นฟูฯ ต้องรับภาระหนี้อยู่ แต่กระทรวงการคลังยังมีเงินค้างชำระอีก 87% หรือเป็นเงินจำนวน 1.14 ล้านล้านบาท และได้ชำระดอกเบี้ยจนถึงสิ้นปีงบประมาณ 2554 ไปแล้วเป็นเงิน 6.7 แสนล้านบาท

สำหรับการชำระดอกเบี้ยเงินกู้ดังกล่าว หากเปรียบเทียบสัดส่วนระหว่างเงินงบประมาณเพื่อชำระดอกเบี้ยเงินกู้กับงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2555 ที่ตั้งไว้วงเงิน 2.3 ล้านล้านบาท จะคิดเป็นสัดส่วน 2.9% ของงบประมาณรายจ่าย แต่หากคิดเป็นสัดส่วนต่องบลงทุนที่ตั้งไว้วงเงิน 4.2 แสนล้านบาท แล้วจะคิดเป็น 16.2% ของงบลงทุน ถือว่าเป็นสัดส่วนที่มีนัยสำคัญต่อการลงทุนของประเทศ

รัฐบาลสามารถนำเงินที่ต้องชำระดอกเบี้ยเงินกู้ดังกล่าวประมาณ 6 หมื่นล้านบาท มาลงทุนในแผนงานและโครงการต่างๆ เพื่อแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของประชาชน หรือนำไปลงทุนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศได้ โดยรัฐบาลไม่ต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายชำระดอกเบี้ยในปีงบประมาณต่อๆ ไป ประกอบกับรัฐบาลต้องการบังคับใช้ พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ฯ ตั้งแต่ปี 2555 เพื่อให้มีเวลาเตรียมการเรียกเก็บเงินจากกองทุนคุ้มครองเงินฝากสำหรับรอบ 6 เดือนแรกของปี พ.ศ. 2555

รัฐบาลจะได้ไม่ต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อชำระหนี้ดอกเบี้ยเงินกู้ดังกล่าวในการจัดงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2556 ซึ่งอยู่ระหว่างการดำเนินการของส่วนราชการในช่วงเดือน ก.พ. 2555 และตาม พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ ตามที่ได้วินิจฉัยแล้วว่าเป็นไปตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 1 และวรรค 2

แม้ว่าผู้แทนนายกรัฐมนตรี (กิตติรัตน์ ณ ระนอง รองนายกฯ และ รมว.คลัง) ในฐานะคณะรัฐมนตรีจะแถลงรับว่าไม่มีความเชี่ยวชาญทางด้านการเมืองที่จะตรา พ.ร.ก.ในระหว่างปิดสมัยประชุมรัฐสภาก็ตาม แต่ได้ให้เห็นเหตุผลว่าต้องรอคณะกรรมการที่เกี่ยวข้องศึกษาและกำหนดรายละเอียดในการจัดทำโครงการก่อนจึงนำเสนอคณะรัฐมนตรี ซึ่งน่าจะแสดงความสุจริตได้ด้วยว่าไม่ได้อาศัยโอกาสที่อาจอ้างเหตุผลทางการเมืองได้แต่อย่างใด

ศาลได้พิจารณาข้อเท็จจริงทั้งหมดประกอบกันแล้วเห็นว่าการตรา พ.ร.ก.ทั้งสองฉบับดังกล่าวไม่ถึงกับเป็นการฝ่าฝืนบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ แต่ความจำเป็นดังกล่าวเกิดขึ้นอันมีสาเหตุมาจากวิกฤตการณ์อุทกภัยจริง และมีความจำเป็นรีบด่วนในการใช้มาตรการป้องกันและเยียวยา

ประกอบกับในชั้นนี้ยังไม่มีมูลคดีชี้ให้เห็นว่าคณะรัฐมนตรีได้ตรา พ.ร.ก.ขึ้นมาโดยไม่สุจริตหรือใช้ดุลพินิจบิดเบือนหลักการของรัฐธรรมนูญ จึงเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 2

ศาลรัฐธรรมนูญโดยมติ 7 ต่อ 2 เห็นว่า พ.ร.ก.ปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ฯ เป็นไปตามรัฐธรรมนูญมาตรา 184 วรรค 1 และวรรค 2