เจ็ดข้อที่ต้องรู้เกี่ยวกับSWF

จากที่ได้มีการหารืออย่างดุเดือดระหว่างกระทรวงการคลังกับธนาคารแห่งประเทศไทย

โดย..ธีระ ภู่ตระกูล 

เกี่ยวกับการจัดตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติกองทุนแรกของประเทศไทย หรือที่เรียกกันว่า Sovereign Wealth Fund (SWF) ผมมีความเห็นเกี่ยวกับเรื่องนี้ ดังนี้

1.SWF เป็นกองทุนเพื่อใช้ในการลงทุนซึ่งมีรัฐบาลเป็นผู้ถือครองกรรมสิทธิ์ โดยส่วนมากกองทุนดังกล่าว จะลงทุนในหลักทรัพย์ทางการเงิน อสังหาริมทรัพย์ และโลหะมีค่า กองทุนนี้จะแตกต่างจากทุนสำรองระหว่างประเทศ (Foreign Exchange Reserves) ที่ดูแลโดยธนาคารแห่งประเทศไทยโดยกองทุน SWF จะเน้นการลงทุนในระยะยาว แต่การบริหารทุนสำรองระหว่างประเทศจะเน้นการรักษาเสถียรภาพของเงินตราในระยะสั้น และการบริหารสภาพคล่อง

2.SWF มักจะได้รับการจัดตั้งขึ้นเมื่อรัฐบาลมีงบประมาณเกินดุล (Budget Surplus) และไม่มีหนี้ต่างประเทศหรือมีหนี้ต่างประเทศน้อยมาก และ SWF โดยส่วนใหญ่มักจะมี 2 ประเภท คือ SWF ประเภทการออม (Saving) และ SWF ประเภทรักษาเสถียรภาพ (Stabilization) โดย SWF สำหรับการออมจัดตั้งขึ้นเพื่อเป็นการสร้างทุนสำรองสำหรับคนรุ่นหลัง และ SWF สำหรับการรักษาเสถียรภาพ จัดตั้งขึ้นเพื่อลดความผันผวนของรายรับของรัฐบาลเพื่อจะเป็นการรองรับการขึ้นลงของวงจรเศรษฐกิจ

3.ในเรื่องของขนาดของหลักทรัพย์ ไม่มีข้อมูลที่ชัดเจน แต่สถาบัน SWF Institute ได้เคยกล่าวไว้ว่า SWF ทั่วโลกอาจมีมูลค่ามากกว่า 4.7 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ณ เดือน ก.ค. 2554 ประเทศที่จัดตั้ง SWF จากเงินที่ได้มาจากการส่งออกสินค้าโภคภัณฑ์ โดยเฉพาะการส่งออกน้ำมันดิบและก๊าซธรรมชาติ มีมูลค่าประมาณ 2.7 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ณ ปลายปี 2553 SWF ที่ไม่ได้จัดตั้งมาจากการสินค้าโภคภัณฑ์ มีมูลค่าประมาณ 1.5 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งโดยส่วนมากจะเป็นการโอนมาจากทุนสำรองระหว่างประเทศหรือบางครั้งมาจากงบประมาณเกินดุลและรายได้จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ SWF ประเภทนี้ส่วนใหญ่จะมาจากประเทศในกลุ่มเอเชีย

4.กองทุน SWF มักจะฉาวโฉ่เกี่ยวกับความโปร่งใสและซ่อนเร้นข้อมูล กองทุน SWF หลายกองทุน จะไม่มีการระบุขนาดแหล่งที่มาของเงินทุน เป้าหมายการลงทุน ธุรกรรมการลงทุนกับบุคคลที่เกี่ยวข้อง และมักจะมีระบบตรวจสอบภายในที่น่าสงสัย ผลก็คือ บางประเทศมีความกังวลว่าการลงทุนในประเทศของฅนจากกองทุน SWF อาจเป็นการคุกคามด้านความมั่นคงของประเทศ เพราะเป้าหมายการลงทุนอาจรวมถึงการครอบครองอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์หลัก เพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองมากกว่าเพื่อผลประโยชน์ทางการเงิน

5.ผลที่สุดคือ กองทุน SWF อาจเผชิญกับอุปสรรคด้านกฎหมายและทางการเมืองในหลายประเทศที่เข้าไปลงทุน ตัวอย่างเช่น ในสหรัฐอเมริกา SWF จะถูกจัดให้เป็นทรัพย์สินของรัฐ ซึ่งหมายความว่า การลงทุนในสหรัฐจะต้องมีการตรวจสอบจากคณะกรรมการด้านการลงทุนจากต่างประเทศของสหรัฐ (Committee on Foreign Investment in the United States–CFIUS) CFIUS จะทำหน้าที่เป็นยามรักษาการณ์ ซึ่งได้รับการจัดตั้งขึ้นและมอบหมายให้บังคับใช้กฎหมายของสหรัฐ ในการจำกัดการลงทุนโดยต่างชาติที่อาจจะกระทบต่อผลประโยชน์ด้านความมั่นคงของสหรัฐ อาทิ การไม่อนุญาตให้ครอบครองทรัพย์สินเกี่ยวกับนิวเคลียร์หรือสายการบิน เป็นต้น ในยุโรปนั้น ล่าสุดในเยอรมันให้มีการรับรองกฎหมายที่บังคับให้การลงทุนโดยชาวต่างชาติที่อาจส่งผลกระทบต่อผลประโยชน์ของประเทศ ต้องได้รับการอนุมัติจากรัฐสภาก่อน โดยเฉพาะในการครอบครองหุ้นส่วนที่สามารถลงคะแนนเสียงได้มากกว่าร้อยละ 25 ในบริษัทเยอรมันโดยนักลงทุนจากนอกยุโรป

6.เป็นที่น่าสนใจว่า กฎหมายสหรัฐมองกองทุน SWF ดีกว่าการลงทุน โดยนักลงทุนต่างชาติที่เป็นคนธรรมดาตราบใดที่ SWF ไม่ยุ่งเกี่ยวกับกิจกรรมเชิงพาณิชย์อื่นๆ ที่นอกเหนือจากการลงทุนในพอร์ต (Portfolio Investments) ตามที่กำหนดไว้ว่ามีหุ้นที่ไม่มีการควบคุม (NonControlling Stake) กองทุนสามารถหลีกเลี่ยงภาษีเงินได้และภาษีหัก ณ ที่จ่าย สำหรับการลงทุนในสหรัฐ สำหรับในสหภาพยุโรป EU มุมมองของแต่ละประเทศสมาชิกเกี่ยวกับการควบคุมการลงทุนโดย SWF จะแตกต่างกันออกไป สหราชอาณาจักรจะมีนโยบายที่เสรีที่สุด เนื่องจากต้องการดึงดูดนักลงทุนจากต่างประเทศ ในเวลาเดียวเยอรมนีและฝรั่งเศสจะมีนโยบายที่ควบคุมมากกว่า

7.ไม่ว่าจะเดินหน้าจัดตั้งกองทุน SWF ต่อไปหรือไม่ ขึ้นอยู่กับ 3 ปัจจัยหลัก นั่นคือ กองทุน SWF ควรจะมีขนาดเท่าใด ใครจะเป็นผู้จัดการกองทุน และเป้าหมายหลักของกองทุนคืออะไร ไม่มีคำตอบที่ง่ายสำหรับคำถามดังกล่าว แม้ว่าพรรคเพื่อไทยจะสามารถจัดตั้งกองทุน SWF ตามที่ประกาศไว้ได้ ก็ยังต้องรอดูว่ากองทุนฯ จะประสบความสำเร็จเท่าใดเมื่อคำนึงถึงปัจจัยเบื้องต้น ซึ่งกองทุน SWF อื่นๆ ต้องเผชิญ ในส่วนตัวผมมีมุมมองว่า “ไม่ลอง ก็ไม่รู้” โลกปัจจุบันเป็นโลกใหม่ และหากเราไม่เริ่มเดินก้าวแรก เราคงไปไม่ถึงดวงดาว