กฎหมายดีมีคุณภาพ ต้องเปิดรับฟังทุกเสียง

โดย...ชัยรัตน์ พัชรไตรรัตน์

ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้จัดเวทีเสวนาวิชาการ “การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment-RIA) : กับกรณีการออกกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 77” ณ ห้องประชุมสมาคมนิสิตเก่ารัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อวันที่ 29 มิ.ย.ที่ผ่านมา

พงษ์สวาท กายอรุณสุทธิ์ ตัวแทนจากคณะกรรมการกฤษฎีกา อธิบายว่า มาตรา 77 เป็นหนึ่งในการตรากฎหมายเพื่อเอามาใช้บังคับทั่วราชอาณาจักร ซึ่งถือเป็นครั้งแรกที่บรรจุในรัฐธรรมนูญ แต่ไม่ใช่เรื่องใหม่ เพราะยึดถือปฏิบัติมาตลอด แต่ไม่ได้เป็นรูปธรรม ซึ่งเริ่มมาตั้งแต่ปี 2475 

ทั้งนี้ ถ้าวิเคราะห์การออกกฎหมาย หากย้อนกลับไปดูในอดีตก็มีการเชิญหน่วยงานเข้ามาให้ความเห็น บางเรื่องมีการคืนคณะรัฐมนตรี (ครม.) เพราะกฎหมายออกไม่ได้ เนื่องจากมีผลกระทบต่อการบังคับใช้ ซึ่งในการรับฟังความเห็นมันยังกระจัดกระจาย และรัฐธรรมนูญ 2560 ถ้าไม่ฟังจะเกิดผลกระทบต่อประเทศ

“เพราะกฎหมายไทยมี 1,000 ฉบับ และกฤษฎีกาหมื่นฉบับ จึงมีการบรรจุในมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญ เพื่อทุกคนอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายและก่อเกิดมาตรฐานเดียวกัน ทั้งนี้ มาตรา 77 มีสามวรรค จึงอยากให้ดูวรรคท้ายของรัฐธรรมนูญ ได้พูด 5 เรื่องสำคัญ เป็นกระบวนการควบคุมเนื้อหากฎหมายหนึ่งฉบับ”

ขณะที่ เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ให้ความเห็นว่า ความเข้าใจเบื้องต้นเกี่ยวกับ RIA มีเพื่อ 2 วัตถุประสงค์ คือ พัฒนากระบวนการออกกฎหมาย และพัฒนาคุณภาพของกฎหมาย อีกทั้งเพื่อให้หน่วยงานออกกฎหมายมีความรับผิดชอบมากขึ้นกับกฎหมายที่ออกมา

อย่างไรก็ตาม หัวใจสำคัญคือการให้คนมีส่วนร่วมเพื่อให้กฎหมายออกมามีคุณภาพและเป็นที่ยอมรับ โดยกระบวนการออกกฎหมายและการทำ RIA ที่ถูกต้องควรใช้เวลาประเมินความจำเป็น และต้องทำ RIA ก่อนมีการร่างกฎหมาย

“การร่างกฎหมายไทยใช้ 90% ไปพูดคุยว่าจะมีกฎหมาย แต่ 10% ค่อยเปิดประตูมารับฟังความคิดเห็นของประชาชน ซึ่งสายเกินไปและเมื่อไม่มีส่วนร่วมของประชาชนก็จะทำให้โครงสร้างผิด  เมื่อเนื้อหาผิดและโยนกฎหมายออกมา คนต่อต้าน แต่ถ้าให้ประชาชนมีส่วนร่วมเป็นเจ้าของกฎหมายก็จะไม่เกิดการคัดค้าน เพราะช่วยคิดกันตั้งแต่แรก”

ทั้งนี้ ประเทศที่ประสบความสำเร็จจะมีองค์กรอิสระตรวจสอบว่าผ่านหรือไม่ ซึ่งกระบวนการสำคัญ คือ ความโปร่งใส เปิดเผยข้อมูล และมีองค์กรที่รับผิดชอบ แต่ประเทศที่ไม่มี RIA แต่ก็สามารถประสบความสำเร็จ อาทิ สิงคโปร์ เพราะให้ความสำคัญกับการรับฟังสาธารณะในการออกกฎหมายอย่างมาก โดยทุกอย่างอยู่ในเว็บไซต์ เปิดเผย โปร่งใสมาก ต่างจากไทยอ่านร่างกฎหมายไม่ได้

อย่างไรก็ดี ปัจจัยความสำเร็จของต่างประเทศ คือ มีเป้าหมายปรับปรุงกฎหมายชัดเจน เอาคนรู้เรื่องมาทำไม่ใช่เฉพาะนักกฎหมาย และมีหน่วยงานที่ตรวจสอบ RIA เพราะเมื่อดูการจัดทำ RIA 55 ฉบับของไทย มีเพียงการอธิบายปัญหา ประเมินผลประโยชน์ในเชิงคุณภาพ และสรุปข้อคิดเห็นจากการประชุม ส่วนการวิเคราะห์ทางเลือก ประเมินผลกระทบเชิงปริมาณ การทำ Cost-Benefit และประเมินต้นทุนในเชิงคุณภาพนั้นไม่มีเลย

ด้าน คณพล จันทน์หอม อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาฯ กล่าวว่า RIA คือกระบวนการอย่างหนึ่งก่อนตรากฎหมาย ซึ่งหัวใจหลักมี 2 ประการ 1.ต้องวิเคราะห์ผลกระทบเชิงบวกและลบในเชิงลึก 2.จะต้องมีการจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นอย่างถ้วนทั่ว ทั้งผู้มีส่วนได้เสียและผู้เกี่ยวข้อง เพื่อให้แน่ใจว่าเป็นกฎหมายออกมานั้นดีที่สุด ใช้งานได้สมวัตถุประสงค์

ส่วนตัวตั้งข้อสังเกตการทำ RIA ในต่างประเทศ 5 ประการ 1.วิเคราะห์ผลกระทบโดยใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ หรือที่เกี่ยวข้องเข้าร่วมด้วย 2.ปรับปรุงตรวจสอบเพื่อให้เกิดความคงเส้นคงวาและเกิดคุณภาพ สร้างหน่วยงานเข้มแข็งควบคุมคัดค้านโต้แย้งร่างกฎหมาย จำเป็นต้องมีหน่วยงานบุคคลอื่นเข้าตรวจสอบ รวมทั้งรายงานผลการปฏิบัติโดยผู้เชี่ยวชาญ รวมทั้งฝึกอบรมเจ้าหน้าที่เรื่อยๆ 

3.บางประเทศมีกลยุทธ์ดีๆ จะออกกฎหมายหนึ่งฉบับต้องยกเลิกสองฉบับ เพื่อวิเคราะห์ว่าจำเป็นจริงๆ มีหน่วยงานทำหน้าที่ตรวจสอบคุณภาพ ซึ่งเป็นคนละส่วนกับผู้ดูแลควบคุมทางเทคนิค 4.ประชาชนผู้มีส่วนได้เสียต้องเข้ามาเกี่ยวข้องทุกขั้นตอน เพื่อแนะนำในการแก้ไขปัญหา

ทว่าข้อพึงระวังผู้รับฟังความคิดเห็นจะต้องไม่มีอคติ เข้าถึงง่าย โดยเฉพาะเรื่องเนื้อหา เพื่อความเข้าใจสาระสำคัญของการแก้หรือไม่แก้ไขกฎหมาย ควรให้มีการแสดงความเห็นทุกประเด็นด้วยการแยกให้เห็น และ 5.บางประเทศกฎหมายนั้นรวมไปถึงทุกฉบับ อาทิ กฎกระทรวง ต้องทำ RIA ด้วย หากทำเรื่องเหล่านี้ได้ก็จะทำให้ประเทศประสบความสำเร็จในหลายด้าน