ร่างรธน.ในมิติการสร้างความปรองดอง

เรื่อง ศาสตราจารย์ (พิเศษ) ดร. เอนก เหล่าธรรมทัศน์

โจทย์สำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรเพื่อนำไปสู่การเลือกตั้ง คือ ทำอย่างไรจะสามารถ “นำพาชาติไปสู่สันติสุข” ได้ด้วย จึงทำให้การออกแบบกลไกการเมืองนั้น ต้องเอื้อให้เกิดการคลี่คลายความขัดแย้งทางการเมืองที่รุนแรงยืดเยื้อมานาน ให้เกิด “ความสมานฉันท์ปรองดอง”และสร้างความพร้อมสำหรับ“การปฏิรูป”ที่จะนำสังคมไทยไปสู่การพัฒนา“ประชาธิปไตย” ได้อย่างมีคุณภาพ มีทิศทางและเป็นองค์รวมควบคู่กันไป

การขบคิด หาทางออกนั้นสามารถทำได้อย่างมากมายในทางทฤษฎีแต่สิ่งที่ทำให้สังคมไทยมองเห็นทางเลือกใหม่ๆ ได้ยากยิ่งขึ้น ก็คือ บรรยากาศและอารมณ์ของคนในสังคมที่ยังอยู่ในบริบทของความขัดแย้งซึ่งสั่งสม มาจากปัญหาระหว่างบุคคลในฝ่ายการเมือง กลุ่มที่มีอุดมการณ์แตกต่างกัน การขาดธรรมาภิบาลในการบริหารประเทศ และความเหลื่อมล้ำและความไม่เป็นธรรมในการพัฒนาของคนในต่างพื้นที่ ที่ทับซ้อนกันจนเป็นปมปัญหาที่ขยายตัว แพร่กระจายออกไปเป็นความขัดแย้งในระดับสังคม เกิดการแบ่งกันเป็นฝักฝ่าย รวมตัวต่อต้านรัฐบาลที่ไม่ใช่ฝ่ายที่ตนสนับสนุน จนไม่สามารถหาจุดประนีประนอมกันได้ เกิดการเผชิญหน้า ละเมิดกฎหมาย ลงสู่การชุมนุมบนท้องถนน ใช้ความรุนแรง และมีผู้เสียชีวิต  โดยผู้ที่ต้องแบกรับความรับผิดชอบในการช่วยเหลือ เยียวยา ดูแลผลกระทบเหล่านี้ ก็คือภาครัฐและภาคเอกชน ในขณะที่ผู้ได้รับผลกระทบและครอบครัวก็ต้องเผชิญกับความยากลำบากในการดำรงชีวิตของตน รวมทั้ง ขาดอิสรภาพอีกด้วย

ด้วยความตระหนักถึงสาเหตุและผลกระทบดังกล่าว รวมทั้ง การพิจารณาบริบทของสังคมโลกที่เปลี่ยนแปลงด้วยพลวัตสูงในปัจจุบัน คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจึงให้ความสำคัญกับการออกแบบโครงสร้างและระบบในทางการเมืองที่คำนึงถึงทิศทาง กลไก และขั้นตอน ที่เอื้อให้สังคมไทยสามารถเคลื่อนออกไปจากจุดเดิมได้โดยการปรับหลักคิดและสัมพันธภาพใหม่ระหว่างภาคส่วนต่างๆ ในสังคมไทย ให้ในระยะเปลี่ยนผ่านจากความขัดแย้งไปสู่การปรองดอง ปฏิรูปและประชาธิปไตยนั้น เกิดจากการแบ่งสรรอำนาจทางการเมืองที่เป็นพหุนิยมมากขึ้นนำระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสม ซึ่งสะท้อนเสียงของประชาชนตามสัดส่วนที่เป็นจริง เป็นปัจจัยที่เอื้อให้เกิด รัฐบาลปรองดองเพื่อการปฏิรูปแห่งชาติ ที่ยึดโยงกับประชาชนด้วยมติของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มีการตรวจสอบ ถ่วงดุลโดยวุฒิสภาที่ประกอบด้วยสมาชิกจากหลากหลายภาคส่วนในสังคม องค์กรอิสระและภาคประชาชนที่รัฐธรรมนูญได้ขยายขอบเขตของสิทธิเสรีภาพ การมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งในการตัดสินใจเชิงนโยบายและการบริหารท้องถิ่นและรวมทั้ง มีกลไกที่จะมุ่งเน้นการทำงานด้านการขับเคลื่อนการปฏิรูปและการสร้างความปรองดอง คือ คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ (คปป.) ที่มีองค์ประกอบทั้งจากฝ่ายที่มาจากการเลือกตั้ง ฝ่ายความมั่นคง และผู้ทรงคุณวุฒิ

ทั้งนี้ ก็ขึ้นอยู่กับคนในสังคมไทย ที่จะเห็นชอบ โดยให้อาณัติกับการออกแบบรัฐธรรมนูญใหม่ตามแนวคิดนี้ หรือไม่ โดยการใช้อำนาจทางตรงของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในการทำประชามติ

รัฐบาลปรองดองเพื่อการปฏิรูปแห่งชาติ

การวิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับ รัฐบาลปรองดองเพื่อการปฏิรูปแห่งชาติหรือ รัฐบาลผสมขนาดใหญ่นั้น เป็นเรื่องปกติ เนื่องจากสังคมไทยในช่วงที่ผ่านมาคุ้นชินระบบการเมืองแบบอเมริกันและอังกฤษ ที่ให้อาณัติผู้ชนะการเลือกตั้งด้วยเสียงเกินครึ่งมีอำนาจเด็ดขาดในการจัดตั้งรัฐบาลที่เข้มแข็งในการบริหารประเทศทั้งนี้ ในเมื่อปัญหาของสังคมไทย เกิดขึ้นจากการนำระบบดังกล่าวมาใช้ จึงมีความจำเป็นต้องมองระบอบประชาธิปไตยในกรอบที่กว้างมากขึ้น พิจารณานำรูปแบบของประชาธิปไตยที่ทำให้เกิดการแบ่งสรรอำนาจระหว่างฝ่ายที่เคยขัดแย้ง มาร่วมทำงานในรัฐบาลเดียวกัน (consociational democracy) มาปรับใช้ให้สอดคล้องกับบริบทของสังคมไทย ดังที่มีการใช้กันในประเทศแถบยุโรปอาทิ เนเธอร์แลนด์ เยอรมนี เบลเยียม ไอร์แลนด์เหนือ สวิตเซอร์แลนด์ และแอฟริกาใต้ ที่ทำให้ประเทศเหล่านั้นมีทั้งเสถียรภาพทางการเมืองและการพัฒนาศักยภาพทั้งด้านคุณภาพของประชาธิปไตย และเศรษฐกิจสังคมที่สูงขึ้น เกิดการเรียนรู้ที่จะอยู่ร่วมกันได้อย่างสันติโดยไม่ก่อให้เกิดความขัดแย้งที่รุนแรงซ้ำรอยเดิม

ในร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับที่เสนอให้สภาปฏิรูปแห่งชาติลงมติในวันที่ 6 กันยายนจึงเป็นการออกแบบระบบเลือกตั้งที่เอื้อให้เกิดเสียงที่หลากหลายมากขึ้นในสภา โดยการใช้ระบบเลือกตั้งสภาผู้แทนราษฎรแบบสัดส่วนผสมซึ่งคำนวณที่นั่งของสมาชิกพรรคในสภา ตามสัดส่วนของคะแนนความนิยมของประชาชนต่อพรรคการเมืองอย่างแท้จริง จะทำให้พรรคขนาดเล็กมีที่นั่งในรัฐสภาได้มากขึ้นโดยในสภาผู้แทนราษฎรจะมีจำนวน ส.ส. ไม่น้อยกว่า 450 คน ประกอบด้วย ส.ส. แบบแบ่งเขตจำนวน 300 คน และ ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อไม่น้อยกว่า 150 คน  นายกรัฐมนตรีมีที่มาจากการเสนอชื่อของ ส.ส. โดย ส.ส. 1 ใน 5 มีสิทธิเสนอตัวบุคคลขึ้นมาขอความเห็นชอบ โดยมติเห็นชอบต้องมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดหากไม่สามารถลงมติเสนอชื่อบุคคลที่เป็น ส.ส. ในสภาได้ ส.ส. สามารถการเสนอชื่อบุคคลที่มิได้เป็น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร โดยต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของสมาชิกทั้งหมดโดยนายกรัฐมนตรี จะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกิน 8 ปีมิได้

ทั้งนี้ หากต้องการให้เกิดรัฐบาลผสมขนาดใหญ่ที่เรียกว่า รัฐบาลปรองดองเพื่อการปฏิรูปแห่งชาติ ก็ต้องอาศัยเสียง ส.ส. จำนวน 4 ใน 5 ในสภาเลือกนายกรัฐมนตรีและจัดตั้งรัฐบาล โดยการที่จะได้มาซึ่งการลงมติด้วยเสียงถึง 4 ใน 5 นั้น หมายถึงการที่พรรคที่ได้ที่นั่ง 40% และ 30% รวมทั้ง พรรคขนาดกลางและขนาดเล็กในสภาต้องสามารถหาข้อตกลงกันได้ว่าจะเลือกใครเป็นนายกรัฐมนตรี จัดตั้งรัฐบาลร่วมกันภายใต้กรอบเวลาใด ซึ่งล้วนเป็นไปได้ทั้งนั้น เพื่อให้ฝ่ายการเมืองสามารถคิดทางเลือกต่างๆ ในเชิงนวัตกรรมการเมืองเพื่อเป้าประสงค์ในการสร้างเสถียรภาพให้กับการเมืองไทยต่อไปได้ ซึ่งประชาชนอาจส่งเสียงผ่านการทำประชามติ ให้อาณัติต่อการตั้งรัฐบาลในแนวทางนี้ ก็เป็นได้

สำหรับวุฒิสภานั้นจะมีลักษณะของ “สภาพหุนิยม”ซึ่งประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิ 200 คน จากหลากหลายพื้นที่และอาชีพซึ่งมาจากการเลือกตั้ง 77 คน จากแต่ละจังหวัดและจากการสรรหา 123 คนจากสาขาอาชีพต่างๆอาทิ อดีตผู้บริหารราชการ (10คน), ผู้แทนองค์กรวิชาชีพที่จัดตั้งตามกฎหมาย (15คน), ผู้แทนด้านเกษตรกรรมด้านแรงงานด้านวิชาการและการศึกษาด้านชุมชนและด้านท้องถิ่นและท้องที่ (ด้านละ 6คน),ผู้ทรงคุณวุฒิด้านการเมืองความมั่นคงการบริหารราชการแผ่นดินกฎหมายกระบวนการยุติธรรมการเศรษฐกิจการสาธารณสุขสิ่งแวดล้อมและผังเมืองทรัพยากรธรรมชาติพลังงานวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีสังคมและชาติพันธุ์ศาสนาศิลปะและวัฒนธรรมคุ้มครองผู้บริโภคด้านเด็กและเยาวชนด้านสตรีด้านผู้พิการและผู้ด้อยโอกาสปราชญ์ชาวบ้านผู้ประกอบวิชาชีพอิสระและด้านอื่น (รวม 68 คน)

คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ(คปป.)

คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ (คปป.) เป็นอีกหนึ่งกลไกที่ทางคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้พิจารณาตามคำขอของคณะรัฐมนตรีที่ได้เสนอเข้ามาหลังวันที่ 17 เมษายนที่ผ่านมา ว่าในกระบวนการปฏิรูปการคลี่คลายความขัดแย้งระหว่างคนในชาติ เพื่อนำไปสู่การสร้างความปรองดองนั้น ควรเป็นความรับผิดชอบของหลายฝ่ายที่ต้องดำเนินงานร่วมกันได้แก่รัฐสภาคณะรัฐมนตรีหน่วยงานของรัฐทั้งหมดรวมถึงประชาชนซึ่งจะได้มีส่วนร่วมและเป็นพลังขับเคลื่อนสำคัญอย่างน้อยในระยะเวลา5 ปีนับจากวันที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ

ที่มาและองค์ประกอบคปป. มีกรรมการไม่เกิน๒๓คนซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งจากบุคคลจาก3 กลุ่มคือ (1) กรรมการโดยตำแหน่ง 8 คน ได้แก่ ประธานรัฐสภา ประธานวุฒิสภา นายกรัฐมนตรี ผู้บัญชาการ
ทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ ผู้บัญชาการทหารอากาศ และผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ (2) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ3คนเลือกกันภายในกลุ่มผู้ซึ่งเคยดำรงตำแหน่งประธานรัฐสภานายกรัฐมนตรีประธานศาลฎีกาประเภทละหนึ่งคนและ (3) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนไม่เกิน 11คนซึ่งมาจากการแต่งตั้งตามมติของรัฐสภาจากผู้ซึ่งมีความเชี่ยวชาญในการปฏิรูปด้านต่างๆและการสร้างความปรองดอง

ทั้งนี้ คปป. ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดินมีเพียงหน้าที่ในการกำหนดยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการสร้างความปรองดองโดยแต่งตั้ง“คณะกรรมการปฏิรูปด้านต่างๆ”และ“คณะกรรมการอิสระเสริมสร้างความปรองดอง”เพื่ออำนวยการและให้ข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลในการดำเนินการให้เกิดสภาวะที่เอื้อต่อการอยู่ร่วมกันอย่างสมานฉันท์และปรองดองโดยผู้ดำเนินการในทางปฏิบัติคือคณะรัฐมนตรีและหน่วยงานของรัฐซึ่งมีหลักประกันว่าข้อเสนอของ คปปจะได้รับการนำไปสู่การปฏิบัติ หากคณะรัฐมนตรีไม่สามารถดำเนินการตามข้อเสนอได้ โดยให้คณะรัฐมนตรีชี้แจงเหตุผลให้รัฐสภาและคปป. ทราบและคปป. ต้องทบทวนข้อเสนอและหากมีมติสามในสี่ยืนยันตามแนวทางเดิมก็ให้คณะรัฐมนตรีดำเนินการตามมตินั้น

อย่างไรก็ตาม การดำเนินงานของ คปป. จะถูกกำกับและตรวจสอบโดยองค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐตามรัฐธรรมนูญ สื่อมวลชน และภาคประชาชน นอกจากนี้จะถูกติดตามประเมินผลการทำงานทั้งโดยการประเมินผลตนเองซึ่งทำโดยสภาดำเนินการปฏิรูปและสร้างความปรองดอง และการประเมินผลการจากภายนอกโดยคณะกรรมการประเมินผลแห่งชาติเป็นการประเมินผลทุกปี

ในกรณีที่เกิดเหตุการณ์วิกฤติของบ้านเมืองการใช้อำนาจของ คปป. จะเริ่มขึ้นได้โดยมีเงื่อนไขว่าสถาบันทางการเมืองต่างๆตามรัฐธรรมนูญและคณะรัฐมนตรีไม่อาจดำเนินการเพื่อยุติกรณีดังกล่าวได้โดยคปป.จะมีอำนาจใช้มาตรการที่จำเป็นจัดการกับสถานการณ์นั้นเพื่อจุดประสงค์ให้สถานการณ์กลับคืนสู่ภาวะปกติโดยเร็วซึ่งจำกัดขอบเขตการใช้อำนาจนั้นไว้ว่า กรรมการทั้งหมด ต้องมีมติ2ใน3 และมีการปรึกษาหารือกับประธานศาลรัฐธรรมนูญและประธานศาลปกครองสูงสุดแล้วก่อนการใช้อำนาจดังกล่าว

ดังที่กล่าวไว้แล้วข้างต้น การออกแบบโครงสร้างทางการเมืองในร่างรัฐธรรมนูญ ล้วนมีเป้าประสงค์เพื่อให้เกิดการเปลี่ยนผ่านจากสภาพที่มีความขัดแย้งทางการเมือง ไปสู่การปรองดอง ปฏิรูปและการพัฒนาประชาธิปไตย ไม่ใช่พอการเลือกตั้งเกิดขึ้นแล้ว ทุกอย่างกลับไปเหมือนเดิมสิ่งสำคัญที่สุด ก็คือ ความพร้อมของจิตวิญญาณและมโนธรรมของผู้ที่เป็นนักการเมือง ว่ามีสำนึกของรัฐบุรุษและความรับผิดชอบต่อบ้านเมืองในระดับใดมีความสามารถและภาวะผู้นำในการนำสังคมไปสู่ความก้าวหน้า ประนีประนอม หาจุดร่วม ทำงานร่วมกันได้ภายในกรอบกติกาหรือไม่เพราะต่อให้รัฐธรรมนูญดีแค่ไหน แต่คนทำงานและสังคมยังไม่พร้อม สังคมก็ไม่รอดพ้นจากวังวนเดิมๆอย่างไรก็ดี ฉากการเมืองรูปแบบนี้ จะได้รับการยอมรับหรือไม่ ก็ต้องให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสิน ถ้าประชาชนเห็นด้วยก็เท่ากับเป็นอาณัติสัญญาณที่ประชาชนมอบมาให้ฝ่ายการเมืองว่าต้องทำและจะต้องเขียนบทเฉพาะกาล กำหนดกรอบเวลาว่าจะใช้รูปแบบนี้ ในระยะเวลา 4 ถึง 5 ปีเพื่อการนำไปสู่การปฏิบัติต่อไป.